淺談近代中國土地政策的論文

　　土地問題是中國的一個重大政策問題,有關土地政策的改革將對中國未來經濟與社會發展的方向和軌道起到至關重要的作用。下面是小編為大家整理的，供大家參考。

　　篇一

　　《 近代中國城市土地管理述論 》

　　摘 要：近代以來，西方的城市土地管理制度逐漸傳入中國，受其影響，現代化的城市土地管理制度在中國得到了逐步的確立。其主要內容包括現代的城市土地法規的制定、管理機構的建立及土地的測量、價格評定、徵收和買賣等方面。它為當時的政府更有效地開展城市土地的開發和利用、地價和房價的調控、房屋的救濟、增加稅收等提供了保障、奠定了基礎。

　　關鍵詞：近代中國;城市土地;土地管理

　　中圖分類號：F323 文獻標誌碼：A 文章編號：1673-291X201208-0086-03

　　現代的土地管理的主要內容有：測量土地面積、評定土地等級、建立土地統計制度、調查土地資源分佈及利用情況、執行土地管理的有關法令和規章制度、確定土地所有權和使用權、調整土地權益關係、解決土地糾紛、培訓土地管理人員、總結交流土地管理經驗等 [1]。中國的城市歷史有相當長的時間，漢唐時期的長安、北宋時期的東京汴梁都是當時知名的國際大都市。但從總體上看，在封建社會，大城市數量極少，城市發展模式也相對落後。這是因為統治者長期推行 “重農抑商”的政策，使得城市經濟活動難以提升、發展、產生質的飛躍和突破，只能長期處於低層次的迴圈發展狀態，也決定了當時的城市行政體制難以擺脫城鄉合治的傳統模式而獲得獨立的發展。

　　一、鴉片戰爭之後的城市土地管理

　　鴉片戰爭之後，中國的自然經濟不斷瓦解，商品經濟得到了逐步的發展，特別是自沿海、沿江的城市開埠之後，傳統的城鄉合治體制已不能適應城市發展的需要。具體到城市土地管理方面也是如此。

　　1845年以來，西方列強在中國建立許多租界。其在租界中推行的土地管理模式逐步滲入到華界。以近代上海為例，1845年11月，以《上海租地章程》為開端，英、法、美等國相繼在上海強行開闢了後演變成租界的外國人居留地。租界採用西方的市政管理方式，工部局為公共租界的行政管理機構。根據市政建設的需要，工部局設定了專門的土地管理機構，包括：1土地產權登記機構――領事館土地股;2土地開發機構――道路碼頭委員會;3土地價格調控機構――土地估價委員會、地產委員會[2]。這些機構的成立提高了土地管理的效率，對華界土地制度的變革客觀上起到了促進的作用。

　　1905年，上海成立了地方性的總工程局。該組織仿照租界的管理體制，專門設立了“地產登記處”，將土地產權管理獨立了出來[2] 12。此外，在產權憑證的管理上，租界中的“道契”也吸收了西方契約管理的經驗。嚴格的契約管理也使得房產、地產的交易更加法制化和規範化。它類似於登記制度，為整理地籍、確定產權、徵收土地稅提供了便利條件。

　　儘管道契最初適用於租界，但早在19世紀40年代末已超越了租界，擴大到當時並未正式成為租界的虹口地區以至從未成為租界的浦東地區。相比沿海地區，內陸地區的城市土地現代化程序相對較慢，但也逐步發生了改變。以成都為例，明清兩代，四川設省，成都即為省會。城內外設成都、華陽兩縣，隸成都府。

　　清朝末年，成都的地產、房產買賣要經過官府。成都在當時設有經徵總局，它是清末四川管理城鎮地產和房產的機構。經徵總局的成立過程及職責大體如下：“1908年，契稅提歸國有，廢包繳制，改藩署戶糧房為省經徵總局。成都、華陽兩縣設經徵分局，徵收田房契稅，並廢《契尾》，改用《官契》，由縣政府加蓋官印憑證營業。”

　　綜上所述，鴉片戰爭之後，中國的城市土地管理制度已開始了由傳統向現代的轉型，這種變化在沿海城市表現的尤為明顯。

　　二、民國城市土地管理的法律規章及組織機構

　　1912年中華民國政府建立之後，相繼頒佈了一系列的土地管理法規，但由於軍閥混戰及動盪的政局導致這些法令沒有得到有效地貫徹和執行。1927年，南京國民政府建立之後，仿效西方諸國及蘇聯、日本之經驗，重新制定並頒佈了一批重要的土地法規，其中有許多是關於城市土地管理的。例如在1928年7月28日頒佈的《土地徵收法》，對土地徵收的標準、程式、機構、效果及損失之補償都作了詳細的規定。1930年6月30日，國民政府在全國範圍內頒佈並實行了《土地法》，其中第三編土地使用中的第二節對城市房屋救濟作了相關規定。其第161條：市內房屋應以所有房屋總數百分之二，為準備房屋。前項準備房屋，謂隨時可供租賃之房屋。其第162條：準備房屋額，繼續六個月不及房屋總數百分之一時，應依下列規定為房屋之救濟。1.規定房屋標準租金。2.減免新建築房屋之稅款。

　　3.建築市民住宅。緊接著在1934年6月2日頒佈了《公有土地處理規則》，1934年6月13日頒佈了《辦理土地陳報綱要》，1935年4月5日頒佈實行了《土地法施行法》，1936年2月12日頒佈了《各省市地政施行程式大綱》，1936年還頒佈施行了《經濟建設區內土地政策實施辦法》。1937年，抗戰爆發之後，為應戰時之需，國民政府頒佈了《軍事徵用法》。規定土地因“軍事上緊急之需要時”得依法徵用之。這些法律法規涉及到城市土地管理的各個方面，比如城市土地的測量登記、徵收使用、地價評定、經濟補償等。

　　關於組織機構，分中央和地方兩個方面。從中央地政機關的沿革來講，民國成立之後，全國土地行政事宜統歸內務部設司主管。1913年秋，該部設立有全國土地調查籌辦處。後因政府另有組建掌管全國土地事宜的專門機構而裁撤了全國土地調查籌辦處。1914年12月，大總統袁世凱指派蔡鍔督辦全國經界事宜。

　　蔡鍔就職後，即於1915年1月，設立全國經界籌辦處，向政府請撥了3萬元開辦費並暫設了總務處，呈派範治煥為主任，總期以兩月為限，月需經費九千八百餘元[3]。1915年6月，經界局正式成立。1927年南京國民政府成立之後，全國的土地行政事宜統歸內政部設司主管。

　　從地方來講，以南京市和上海市為例。南京市的土地行政始於南京市政府成立之初，由南京市財政局土地課主管。1928年4月，南京市府將該課擴充為土地局，該局分總務、地稅、登記三課;1929年7月，改課為科。1930年3月，裁撤了總務科，另設總務股辦理，同時，為了加快即將完竣的地籍測量工作，於同月將測繪科擴充為測量隊。

　　1933年4月，南京市土地局奉命被裁撤，全市所有的土地行政事務，歸併市財政局第三科辦理。上海市土地局成立於1927年8月，內部共分四科:第一科掌總務;第二科掌外人及外國教會租地地價估計及公地處理等項;第三科掌土地測丈事項;第四科掌發照登記等事項。全部工作人員約300人左右，另設有4處田賦徵收處，每處設主任1人，徵收員和書記若干人。此外還有地政顧問2人，專門負設計之責[3] 31。第一任土地局長由上海特別市市長黃郛推薦的朱炎擔任。根據材料分析，筆者認為在南京國民政府成立初期，政府試圖成立獨立的土地行政機關專門負責土地管理的活動，但多數剛建立起來的土地行政機構在經歷短暫的時間段後即遭裁併。

　　三、民國城市土地管理概況

　　民國時期是中國城市土地管理現代化程序的一個重要階段，它起著承前啟後的重要作用。

　　成立於1927年7月的上海特別市政府1927―1937，在近代上海的市政工程建設方面具有里程碑的意義。它標誌華界的近代市政工程建設與管理被納入市府行政職能範圍，並借鑑租界模式，以商業經營方式推進市政工程建設，成就顯著。上海特別市政府成立了工務局，該局參考國外有關資料，於1930年11月修正公佈了《上海市築路徵費章程》。其要點有：1因築路致喪失其全部土地者，依照未築路以前之地價全部補償;2土地未受損失者，按其地價未築路以前的三成徵收受益費;3損失土地三成者，不予補償，也不徵收受益費;4損失土地不及三成或超過三成者，按比例增減其徵費或補償之數目。此外，民國政府效仿西方，推行新的制度以加快城市土地管理的變革。

　　第一，整理土地，開展土地登記，確定產權。南京市自1928年11月起就開始了土地測量，到1934年已測量完竣。同年，南京地籍測量的情況如下：“計分城內與下關為二百十二區，分割槽圖全部完成，分段圖完成一九九O二戶。”[3] 78-79而且南京市府於1933年就已頒佈了《京市府公佈土地登記暫行規則》。1934年南京市正式開始土地登記，“京市土地登記舉辦期，經規定以六個月為限，自七月一日起至本年底止市民履行登記者，極為踴躍。”

　　第二，成立地價估價委員會，制定估價標準。上海市於1933年通過了徵收暫行地價稅章程及估價委員會規則。之所以要成立地價估價委員會，是因為市區面積較大，土地價值懸殊，所以在當時條件下必須分割槽、分段、分巷、分街的擬定標準價。

　　第三，從原來的徵收田賦改為徵收土地稅。上海市自1932年“ 一・二八”事變之後，街區道路及房屋損毀嚴重，需要重新修復和營造。市政經費也很短缺。經上海市府呈文，國民政府行政院批准上海市可於1933年7月1日起徵收地價稅。現代化的城市土地管理模式與傳統相比，最根本的不同就是它將土地投放到了市場，運用一系列的商業化模式實現土地的增值。在這種模式的作用下，地產和房產的價格與市場需求和社會發展的聯絡也更加緊密。

　　以1933年的廣州地價為例，當時資料有如下記載：“近年來廣州地產價格高漲，突飛猛進，其增進之速度大有一日千里之勢。例如，數年以前，內街之住宅，連上等計，每井地價普通值二百元，最上等者，不過每井三百元左右，現在稱為優美住區之惠吉東西路，當時每井僅取二百元，時人尤以其價昂，以致棄置日久，無人過問。距今近三數年間，地價突飛猛進，惠吉東西路現已起至每井值七八百元矣。

　　地產漲價，多數社會之意見，則認系都市日趨發展之一種自然趨勢，然炒業家之拼命狂炒煽動，實促進而助成之，遂致有現寸金尺土之勢。”[4] 引文中的“井”是當時的面積單位，一井約為11平方米。面對此種境況，當時有人向廣東省府上了一條陳，大意是建議省府將廣州市內所有之祠堂廟宇教堂等，一律沒收，改為平民宮，容納貧民居住。

　　對此，廣東省府批文表示居住問題確須解決，但認為該民的提議並不可行，最後指出希望廣州市府早日擬出救濟的辦法。可見，當時的行政當局並沒有制定出解決問題的方案。在此，筆者還認為，土地價格與社會是否穩定也有極大的關係。有資料表明，在“九・一八”之前，上海的地產業相當繁盛，而在事變之後，這種局面不再存在。到“一・二八”事變之後，上海的地產業損失極大，直到戰爭結束之後，上海的地產業才開始復興。

　　另外，土地價格與國際金融市場也有緊密的關係。1929―1933年爆發了世界性的經濟危機，由於高房價導致的住房問題已成為世界多數國家所面臨的共同問題。1934年美國人伯珩《住宅問題與利潤制度》一文就記述了美國“大蕭條”時期的住房問題。他在文中講道：“在經濟恐慌的打擊下，一般地產建築業者所受的打擊是並不輕微的。近數年來，都市住宅取價的高昂，使一般中下階級的家庭感覺很大的痛苦。因為無力負擔高昂的租金，都市中許多新建的住宅都空著。”[5]以上海的法租界為例，1931年8月份其一個月土地成交額竟達一千八百萬兩[6]。在地產價格達到其極盛之時，必有其衰落之刻。1934年，就有人撰文指出了上海房價有趨跌之勢。

　　其主要依據大體如下：1各國都忙於備戰。2銀價上漲有縮減地價的影響，而當時上海的銀價有上漲之勢。當時的投資家為換得更多得外幣，願意出售地皮而不願收購。3上海新的城市中心的建成，必然削弱租界及原中區的地價。4土地行政改良。民國政府此時已注意到汲取租界土地管理的經驗，對正當的土地權利加以合法的保護。這使得投資者不再以租界內土地為唯一目標。這可有效的降低租界的地價，進一步影響到整個上海的地價，使得地價增長放緩。

　　20世紀30年代是國民政府城市土地管理政策的成型期，在之後的40年代，國民政府一直忙於對內、對外的戰爭，其城市土地管理的基本政策很少改變，只是在不斷地加徵地價稅和房捐。

　　結 語

　　近代中國的城市土地管理的現代化程序經歷了一個漫長的階段，它的推進和發展對中國的城市土地開發有著重要的意義。主要包括以下四方面：一、開展土地登記，發放權證。這不僅減少了民眾之間的房產和地產糾紛，保護了國家的公地，也為政府徵收地價稅奠定了基礎，增加了國家的稅收。二、制定了諸多土地規章和法律。這有效地維護了土地所有者的合法權利，在增強政府威信的同時，也為土地交易的順利進行創造了條件。三、商業化的土地開發模式使得徵地者、被徵者和開發受益人等三方所獲得的權益都達到了最大化。四、對城市地價和房價的調控、房屋的救濟起了一定的作用。但受當時歷史條件的制約，現代化的城市土地管理制度在各地推行的力度和區域範圍都是相當有限的。儘管如此，它還是在一定程度上促進了當時城市土地的開發和利用，並在中國城市土地管理制度發展的歷史程序中佔有重要的地位。

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　　篇二

　　《 中國土地政策改革淺議 》

　　【摘要】本文首先分析了土地在中國現代經濟增長中佔據關鍵地位的原因，隨後對我國現有土地制度的現狀進行分析，對其存在的問題進行探討，並提出可行性意見。

　　【關鍵詞】土地;改革;制度

　　一、土地在當前經濟增長中有著關鍵地位

　　一土地是高速工業化和快速城市化的重要基礎

　　由於現行土地制度下土地取得成本低，轉為城市用地的預期收益又很高，而且建設用地獲得成本低，土地成為我國工業化和城市化的快速推進的重要基礎。

　　1.工業化方面，政府創辦園區、以地招商引資成為吸納工業企業的主軸。到2005年，我國各類開發區6866個，規劃用地面積3.86萬平方公里，超過全國現有城鎮建設用地3.15萬平方公里。

　　2.城市化方面，1998―2005年，我國城市建城區面積由2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，年均增長6.18%。無論是東部還是中西部，各地通過縣城搬遷或縣改市，市改區等行政區劃調整，城區面積迅速擴大，甚至一些縣級市的城區面積也以每年5～6平方公里的速度向外擴充套件。

　　二土地及其相關收入成為地方政府財政收入的重要來源

　　1994年實行分稅制後，改變了中央和地方在財政分配中的基本格局，增值稅的75%及所得稅的一半上劃後，地方收入佔財政總收入的比重由1993年的78%下降到2005年的47.7%。政府通過增加土地出讓收入和通過城市擴張來增加可支配稅收。

　　三土地是銀行資金、城市基礎設施及房地產投融資的重要媒介

　　在新一輪的城市擴張中，城市基礎設施投資和房地產投資成為兩大主軸。房地產市場的發展，成為政府償還城市基礎設施投資鉅額貸款和實現土地出讓收入的通道，而銀行信貸則是房地產投資和居民個人購房的後盾。1999―2004年，一些發達地區縣市四大國有商業銀行房地產開發貸款餘額增長了近40倍，年均增長超過了100%;在個人住房貸款方面，商業銀行住房消費擔保貸款餘額年增長近200%。

　　二、現行土地制度面臨嚴峻挑戰

　　我國實行的是城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和政權體系;另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府徵地，任何單位建設用地都要使用國有土地的局面。土地參與巨集觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而這個閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀的不到改變，地方政府就有將閘門開啟的機會，使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。

　　一建設用地依舊維持行政配置與指標管理模式

　　土地是我國目前為數不多的加大審批、上收權利、強化政府壟斷的生產要素之一。大量土地以劃撥和協議方式出讓，造成資源浪費和配置扭曲，協議出讓土地的低價格誘使企業多圈佔土地，還導致地區之間產業用地的配置扭曲。在珠三角和長三角地區出現工業用地比重過高、城市功能用地緊缺、功能滯後，而中西部地區政府建設用地，主要以劃撥方式用於城市基礎設施建設，但作為城市化內涵的商業、服務業、金融業等第三產業沒有相應發展。建設用地的指標管理與經濟發展對土地的需求脫節。加強建設用地的指標管理和審批，旨在保護耕地，抑制土地濫用，但並未達到約束用地的初衷。

　　二地方政府過度依賴土地經營和融資

　　政府經營土地風險與盈利並存。政府以公共利益名義劃撥供應的道路、綠化、科教文衛用地等，約佔整個城市建設用地的50%。約25%～30%協議出讓的工業用地，低於成本價，甚至“零地價”供應，政府在近期是無法從土地獲取收益。土地儲備中心成為經營土地和提供抵押的機構，加大了政府的信用風險。其次，由於經營風險、政策和法律風險使政府土地儲備存在極大的風險。此外，房地產商和個人房貸對銀行信貸的高度依賴，也增加金融風險。

　　三忽視農民的土地財產權利

　　快速城市化和工業化的佔地，主要是通過徵用農地來實現的，1997～2004年，全國每年新增建設用地570萬畝，佔農民耕地304萬畝。在東部沿海省份，每年建設用地量達40～50萬畝，徵用土地站建設用地比重高的到90%以上，低的也要75%。在中西部地區，儘管建設用地量遠遠低於東部地區，但是，1994～2003年陝西省各類非農建設佔用耕地也達72.79萬畝，其中徵地仍是主要手段，佔建設用地近90%。土地徵用量如此之大，嚴重侵害了農民的土地權利，影響被徵地農民的生計，引發大量群體性事件。不尊重農民的土地財產權利，必然會導致社會矛盾激化。

　　四中央與地方政府在土地功能上的目標差異過大

　　城市快速擴張伴隨農田大面積流失。全國耕地保有量從1996年的19.51億畝降至2005年的18.3億畝，人均耕地從1996年的1.59畝下降到2005年的1.40畝。1996～2002年間，農田平均每年以1027.5萬畝的速度流失，且速度還在加快，凸顯中央政府耕地保護、糧食安全、經濟增長的綜合目標與地方政府追求經濟高速增長的單一目標並不一致。

　　五政府徵用土地用途早已超出公共目的的範圍

　　政府徵用的土地用途早已超出公共目的的範圍，但政府壟斷建設用地供應的格局卻基本未變。我國的徵地制度形成於計劃經濟時期，土地與其他生產要素一樣，由政府行政指令性支配，用地主體一般是國有企業、政府部門、或國家大型基礎設施工程如公路、鐵路、水利等。然而伴隨改革和經濟發展，用地主體日趨多元化，土地用途早已超出“公共目的”的範圍。在東部工業化程度較高的縣市，工業用地佔到全部建設用地的近30%，但工業用地的需求者已變為以民營企業為主。房地產和商業、服務業等經營性用地佔到總建設用地兩的近20%，這部分用地完全是為了贏利，而不是公共利益。第三類用地是市政設施和基礎設施用地，約佔建設用地的50%，這部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背離公共利益特徵。儘管公共用地需求主體和用地性質已經發生多元化，但政府仍強制性從農民那裡獲得土地，充當建設用地的唯一提供者，壟斷著農民集體土地從徵地到供地的全過程。

　　三、政策建議

　　一合理分配土地極差收益，完善土地財產稅制

　　根據國際經驗，土地財產稅是地方政府的主要財政收入來源。在我國，土地財產稅制度至今尚未建立，已有的個別稅種亦形同虛設，整個土地稅制存在“重費輕稅”、“重徵輕轉”弊端。中央政府應立即著手從根本上建立和完善土地財產稅制度，停止在土地規費上與地方政府討價還價的做法。一方面，必須在制度上保證土地利益相關的當事人在土地增值收益分配上的公平，承認土地的所有者有權分享土地的極差收益，解決號集體和農民在土地收益上的分享，探討各級政府、土地開發者和農民在土地級差收益分配上的合理比例。另一方面，改革土地稅制，設計讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財產稅，使土地財產稅成為城市化程序中地方政府的重要收入來源。

　　二打破政府壟斷土地一級市場

　　必須從根本上改革徵地制度，打破政府壟斷土地一級市場的局面，真正發揮市場在土地資源配置中的作用。防止農地變為建設用地過程中的單一國有化傾向。摒棄只是給失地農民更高的產值倍數補償及靠建立社會保障來換取農民土地權益的思路和做法。縮小徵地範圍，界定公共目的的內涵，嚴格徵地程式，增強農民在徵地過程中的知情權和參與、協商機制。允許經營性用地直接進入市場，讓農民與用地者直接進行談判，政府為公共目的的徵地也要給予農民基於市場價格的補償。

　　三謹防建設用地的國有化趨勢

　　1.遏制城市化程序中的土地國有化趨勢

　　在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈佔農地。

　　2.在制度上確保建設用地兩種所有制長期並存

　　我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制並存，有利於維護我國這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由於現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可以考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。

　　3.農民集體建設用地必須儘快合法進入土地市場

　　進一步完善有關土地法律，實現兩種建設用地“同地、同價、同權”，允許集體建設用地轉讓、抵押，讓農民以土地權益分享城市化、工業化的好處。

　　四允許農民以土地的權利參與工業化和城市化成果

　　謹慎對待“以社保換土地”的做法，積極推廣地方創新性做法。尊重農民的土地財產權利，按土地市場價格進行補償。在不能一步到位的情況下，應當尊重地區的許多創新性做法，並在充分調研的基礎上予以推廣，使農民、集體、企業、政府四方共贏。

　　四、總結

　　土地在我國當前經濟增長中有著重要的地位，而現行土地制度也面臨著來自諸多方面的嚴峻的考驗，本文在對現行土地制度進行一定研究後，對其改革提出一些可行的建議，相信在通過不斷的探索和發展，我國土地制度一定能更切合，在現代化的程序中實際發揮更大作用，實現農民、集體、企業、政府的四方共贏。

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