簡析我國當前的積極財政政策
摘要：1998年我國開始實施積極財政政策以來，在拉動經濟增長方面起了一定的積極作用，但其風險也逐漸凸現出來。在發揮積極財政政策作用的同時，應積極有效地防範財政政策的風險：一是在積極財政政策目標上要從片面追求年度經濟增長轉移到確保國民經濟可持續上來；二是對財政政策工具的運用必須注意協調配合，同時要注意財政政策與其他經濟政策及經濟制度的密切配合，並處理好財政政策與市場機制作用的關係。
關鍵詞：積極財政政策財政風險
一、積極財政政策出臺的背景和深層次原因分析
1997年7月爆發的亞洲金融危機，嚴重打擊和損害了亞洲各國經濟，對我國的經濟也造成了嚴重的外部衝擊。在這種情況下，我國政府採取了對內啟動內需、對外擴大出口的巨集觀政策組合，消除外部衝擊可能帶來的各種連鎖反應，積極財政政策是其中最重要並且最有效的政策手段之一。
但是，從當時我國國民經濟和社會發展情況看，這些政策的出臺還有著更深層次的背景。首先，我國巨集觀經濟的態勢已由供給短缺轉化為生產的全面過剩；由通脹轉變為通縮。其次。我國經濟發展的目標已由實現傳統的工業化轉換為實現工業化和資訊化的雙重目標；由追求以人均GDP增長為主要標誌的經濟增長轉變到追求經濟、社會和生態環境的全面協調發展；由強調效率優先的市場化改革轉變為同樣重視社會保障和公平。再次，我國已經進入建立比較完善的社會主義市場經濟體制階段，重視法治和規則，提升國際競爭力和綜合實力，改善經濟增長的效益和質量是新階段提出的新要求。在這種情況下，客觀上就要求我國的財政體制和收支結構進行更大範圍、更深層次和更有效率的改革，以實現經濟體制和增長方式的轉變。因此，積極的財政政策不能簡單看作是一項擴張性的財政政策，它更是一項結構性的財政政策。
二、積極財政政策的內涵
積極財政政策首先是一項應急措施，是為了化解外部衝擊，擴大內需和支援出口，確保經濟增長的短期擴張性措施：但是，積極財政政策的實施從一開始，就不僅是一項短期擴張性措施，而是包括了更多和更重要的中長期內容；它不僅是一項總量政策，同時又是一項結構性政策。
一積極財政政策是擴張性政策和結構性政策的組合
在規範的經濟理論中，有幾點是既定的：一是給定了比較完善規範的市場經濟體制；二是結構和技術問題只在中長期才發生變化。在這些條件下，以解決總有效需求不足為目標的擴張性財政政策，主要是通過增加財政支出或減稅等，來刺激需求並帶動整個經濟增長。
因此，從中國實際出發來界定積極財政政策的內涵，就不能把它簡單看作是規範濟理論中相機抉擇的財政政策。其作用也不是簡單地像西方發達國家那樣通過擴張或緊縮性財政政策來刺激有效需求。要真正使財政政策有效，就必須有結構性政策的配合。
二積極財政政策包含公共財政的體制改革
在一般意義上，財政職能主要包括以下內容：一是對巨集觀經濟調節的職能。即反週期政策。這種政策只能在短期內使用，而且受財政紀律和政策規則的約束。二是提供公共產品的職能，即提供市場不能提供或提供數量不足的公共品和準公共品。三是社會公平職能。通過財政轉移性支付、收入再分配等政策手段來調節地區和個人的收入差距。四是激勵和引導職能。通過財政支出和稅制激勵調節微觀主體企業的行為，從而引導經濟資源配置的方向及效率。
三、積極財政政策的性質和特點
一政策的階段性
積極的財政政策，是在當前我國出現了需求不足，投資、出口和經濟增長乏力。亞洲金融危機的影響加劇等特殊情況下，在政策環境允許的限度內，所採取的一種階段性或暫時性的適度擴張政策。
二政策的定向性
從我國的現實情況看，在政府職能轉變尚未完全到位，企業機制轉換也尚未完成。體制性和結構性矛盾依然十分突出等情況下，不宜也不能實行全面擴張的財政政策，而只能實施既有利於增加投資、開拓市場、擴大內需，又有利於調整和優化結構，促進體制改革深化的財政政策，即應該實行定向性的財政政策。
三政策的複合性
擴大內需是多方面、多層次的，因此，積極財政政策的運用，就其自身而言，沒有侷限於擴大財政對基礎設施投資這一個方面，而是以擴大需求為主旨，注重多項政策手段的綜合運用，體現了政策複合性。
四、積極財政政策的財政風險
一幾年來積極財政政策導致赤字率和債務率不斷增加。我國幾年來連續實施積極財政政策，導致各項反映財政狀況指標呈現逐漸惡化的趨勢，赤字率財政赤字佔GDP比重已經由1997年的1.18％上升到2002年的3.03％：債務率國債餘額佔GDP比重由1997年的8.16％上升到2002年的18.2％。
二歐盟《馬約》確定的赤字率和債務率標準不是公認的國際警戒線。赤字率和債務率並不是判斷財政風險的唯一標準，要結合具體國情主要是經濟增長和利息支出進行綜合考慮。
三中國財政短期內風險不大，但長期實行積極財政政策確有財政風險。按照前面的分析，雖然幾年來財政支出迅速增長。赤字率和債務率上升較快，但由於同期經濟增長和財政收入增長也較快，目前財政風險並不大。但如果從中長期看。中國財政風險有累計增加的可能性。首先，由於大規模增加稅收的條件並不具備，未來財政收入基本只能保持在略高於經濟增長的水平上。其次。由於中長期內仍需要堅持積極的財政政策，財政結構性職能要求財政支出規模不能減少。支出壓力較大。
四中長期財政風險的限度。在中長期內實施積極財政政策必須考慮財政風險是否有可持續性的問題，即未來政府能否償還到期債務。如果隨著債務積累。政府既無法利用財政節餘償還債務，也無法通過發行新國債償還舊國債，政府只剩下兩個選擇：使國債貨幣化或宣佈廢除舊的債務。前者意味著徵收了通貨膨脹稅，後者意味著國家信用破產。無論哪種情況出現。都意味著財政風險轉化成為財政危機。
五、積極財政政策下一步調整的方向
無論積極財政政策發揮了什麼樣的作用，它僅僅是一項階段性的措施，不可能長期持續下去，當其初始目標完成後，就應當考慮它的淡出、轉型和調整的問題。
一積極財政政策在總量上的投入應逐步由擴張轉為適度調整。從現階段的實際出發。積極財政政策中以反週期為主要目的的擴張功能應當淡出。
二積極財政政策應加快向體制性、結構性政策轉型。積極財政政策由擴張性轉為體制性、結構性政策後，為保證政策調整力度，仍有必要在一段時間保持一定規模的赤字，來達到加快推動經濟結構的戰略性調整，繼續擴大對外開放，促進攻堅階段的經濟體制改革，建立和完善社會保障體系。提高基礎設施的公共保障能力之目的。
三積極財政政策在機制上應逐步由應急性決策轉向“規則化政策”，建立正常的政府投資機制。自實施積極財政政策以來，人們最關注的是財政風險、國債投資效率以及公共財政的功能性改革等問題。要防範財政風險以及可能引發的金融危機，推進公共財政體制改革，在反週期擴張性財政措施淡出後，積極財政政策的重點一方面為國家重大戰略實施提供資源引導力的保障：另一方面。應加強財政政策的規則化管理，制定並遵守國債投資進入、退出的標準。保證財政政策的連續性、規範性和公開性，堅持法治和依法行政，提高財政資源和國債投資的使用效能。
四積極財政政策在投資領域應縮短戰線，並按照貫徹“五個統籌”要求調整投向。積極財政政策的一項重要使命，是逐步把擴大內需的主角讓位於消費和民間投資，公共投資的範圍是不與民爭利，在建立公共財政的體制框架的同時，掃除消費和民間投資增長的相關障礙。因此，適度規模的國債投資只可能有限解決目前最緊迫、最根本的發展問題，而把其他的發展問題留給市場和民間投資。
五積極財政政策要進一步強化社會保障職能。社會保障支出是財政的基本職能之一。從中長期看，我國社會保障壓力是由三個因素組成的：一是隨著工業化和城鎮化的推進。社保覆蓋面將大大擴充套件，不但農村剩餘勞動力向非農產業轉移之後應該被納入到社會保障體系中，而且社保範圍也應該延伸到農村：二是企業改革進入攻堅階段，在較長的一段時間內，我國就業情況不容樂觀，社保壓力也相應增加；三是我國在人均收入較低，養老保險體系建立時間不長，特別是一部分退休較早的職工沒有交納個人保障基金的背景下進入老齡化社會，社保支出呈快速增加的趨勢。下一步積極財政政策的重點之一，是創造更多的就業機會，繼續提高社會的保障能力。重點完善相應的保障制度。
六將調整和完善積極財政政策與完善稅制並實行結構性減稅結合起來，鼓勵企業投資。逐步調減長期建設國債，騰出資金主要用於支援稅制改革，即推進將生產型增值稅轉為消費型增值稅和統一內外資企業所得稅，這也是調整和完善積極財政政策的重要內容。這兩項改革既是完善稅制，又是一種結構性減稅政策。雖然在一定時期將導致財政減收，但從長遠來看，這種減稅政策比單純靠政府發債上專案的效果要更好。其一，企業是市場主體，根據市場需要投資，投資會更有效，而政府投資效益差，浪費大，容易與市場脫節。這是各國的通病。其二，減稅增加了企業投資能力。企業利潤率和資信等級提高，更容易獲得銀行貸款或者在資本市場上籌集到資金，只要有市場需求，其帶動社會投資的效果比政府直接投資要大。其三。完善稅制並實行結構性減稅，企業自主投資能力增強，可避免政府投資退出競爭性或經營性領域後，企業投資跟不上而出現“真空”狀況，有利於加快推進投資體制改革。
總之，財政政策原則或政策取向的合理確定與適時調整。對政策目標的實現和政策效應的優劣，有著決定性影響。既然積極財政政策並非一種長期政策選擇，那就必然有一個政策調整或政策轉換的問題。關鍵就在於，能否出現或找到替代當前財政政策“拉力”或“推力”的因素和條件，如何進一步掌控積極的財政政策值得我們深思。
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