國有經濟政策管理探討***3***

　　第二節 國有企業作為經濟政策工具對經濟控制力的影響

　　上一節已經明確定義了國有經濟控制力是政府使用政策變數實現政策目標時的時滯和逼近問題。對於發展中經濟而言，國有企業是一項可選政策工具。它對於發展中經濟政府控制力的影響是必須深入研究的。

　　對國有企業這種影響力的研究首先要回答五個方面的問題：

　　1、為什麼政府要設立國有企業?

　　2、為達到同樣的目標，政府是否還有別的選擇?

　　3、在什麼條件下必須由政府創立國有企業來達到既定目標?

　　4、政府控制國有企業的方式和效果如何?

　　5、政府通過國有企業控制經濟效果如何?

　　政府設立國有企業的目的和動機是複雜的，往往是經濟利益和政治利益的綜合作用結果。本文不能過多分析設立國有企業的政治動機和利益，只指出，公共支出是無須償還的，因而是各派政治利益集團爭奪的物件。在特定的政治傳統下，設立國有企業是分配預算收入的一種方式。下面主要分析政府設立國有企業的規範性經濟動機。

　　正如前一節所分析的，在經濟初建之時，國民經濟所能動員的資源是極其有限的，這些資源首先要用於維持國民的生存。而在這種經濟系統中，市場機制要麼被毀壞殆盡，要麼從未存在過，那麼政府就必須作為資源的分配者，來實現上述生存目標。這在二戰後的德、日和遭受戰爭蹂躪的國家是普遍的做法。在非洲新獨立的原殖民地也都採取了這種做法。也就是說，在市場機制不存在時，政府分配資源的方式在滿足人類最基本生存需要方面在這時是最有效率的，因而政府的經濟控制力也最大。

　　在戰後的西歐，也曾盛行過國有化的做法。比如具有社會民主傳統的法國在本世紀有三次重大的國有化運動，七十年代後期的國有化運動登峰造極。法國政府在密特朗執政期間，通過國有化運動控制了工業企業營業額的40%，出口的34.6%，投資額的23%，在歷經多次私有化運動以後，法國國有企業仍僱傭了全部非農業勞動力的23%，創造了28%的增加值，40%的投資，30%的出口，連具有自由主義傳統的英國也分別在40年代末和70年代兩次掀起國有化高潮。

　　法國大規模國有化的根源一方面有社會民主傳統和中央集權的傳統，另一方面和自由主義的英國一樣：國內資本市場運作與政府經濟目標背離。法國在二戰中作為主要戰場，英國也遭受納粹的狂轟濫炸，基礎設施破壞嚴重，因而不約而同地在戰後馬歇爾計劃實行時，大規模地建設國有企業，而且都集中在基礎設施方面。其經濟學上的理由已經分析過了。在七十年代，隨著新技術革命的開始，原來的基礎設施已經不再適應經濟的需要。在當時固定利率和固定匯率的約束下，私人資本認為投資到基礎設施中去所承擔的巨大風險無法得到補償，於是私人資本對基礎設施不感興趣，紛紛進入歐洲資本市場或進入當時的拉美國家以獲取高額回報。因此，由於佈雷頓森林體系的缺陷，英法兩國在提高經濟競爭力的基礎設施方面由市場引致的投資不足。私人資本的利益與政府自認所代表的國家利益產生了矛盾。實際上這是一個公共產品融資的問題。很顯然這可以由政府來為之融資。但是由於在歐洲資本市場上的收益率與投入到基礎設施中的經風險調整的預期收益率的差別是如此之大，即使加上政府補貼，也不能說服足夠多的私人資本進入基礎設施投資。於是只能由政府親自出馬，設立國有企業。

　　當然政府在基礎設施方面設立國有企業的原因不完全是由於私人資本回避這些領域，儘管這是政府在此領域設立國有企業的充分條件。從維持和提高經濟競爭力的角度，基礎設施領域所提供的商品和服務應該是在滿足一定標準後價格儘量低的。但是在這些領域，由於技術上的特性，企業具有自然壟斷的特徵。私人資本一旦進入了，就會利用這種優勢，來取得高額利潤。也就是說，政府對這些領域必須進行管制的事實使這些行業的風險調整後的預期收收益很低。這才是私人資本回避的主要原因。進一步分析為什麼政府要管制這些領域。形成壟斷並不是政府進行干預的充分條件。全世界的郵政都是壟斷，在美國和歐盟，民用飛機制造現在也是這樣，而政府並不動用反壟斷法去攻擊這些現象。究其原因是因為基礎設施和高技術領域對經濟作用不一樣。比如電力、煤氣、自來水、汙水處理等基礎設施，如果聽任它們充分發揮其壟斷優勢，那麼社會生產的一個很大的份額將落入這些領域。但這些領域的產品和服務是無收入彈性的，而且本身也不會有太大的發展。其產品和服務品種單一，質量標準穩定。實際上，在西方，煤氣、供水、電力標準在過去一百多年沒有太大的變化。把社會增加值一個很大的份額交給這種沒有發展前景的產業，從經濟的持續發展來看顯然不是有效率的。因此政府必須管制使之只能剛剛能夠提供符合標準的產品和服務。當一國資本豐富時，在政府給予適當的優惠時，私人資本也可能願意進入這些領域。比如美國，資本豐富，利率較低，因而私人資本在這些領域也佔有很大的比例***一般超過60%***。相對而言資本稀缺的國家，如歐洲國家和其他發展中國家，往往由政府設立國有企業來提供產品和服務。郵政服務由政府提供是同樣的道理。一封信函的運輸價值是無法與其所承載的社會和個人價值相比的，家書抵萬金，誰能說清這些關係呢?正是如此，按商業運作的企業會發現將一件信函送到其目的地的費用卻無法通過商業途徑回收時，它便會退出這個市場。的確，最初的通訊就是按商業規則來進行的。但社會的發展表明，政府必須促進人們之間的交流。通訊是一種不可缺少的公共產品，因而政府必須提供之。因此，大家看到信函的運輸是政府壟斷的，因為沒有別的企業會進入這個領域，而包裹的運輸卻是競爭性的。

　　即使是在上述情況下，如果資訊是對稱的，那麼政府也可以通過向私人資本提供足夠的補貼來引誘之進入這些領域。然而我們卻看到這是很難做到的。要提供足夠的補貼，那麼政府必須就企業所提供的服務***產品***的邊際成本、質量和數量進行量化。考慮到這些企業行為的外部性，那麼這種計算將更復雜。這樣政府很難準確地估計出應支付給企業的補貼。在資訊經濟學中，委託—代理問題研究在這種情況下如何使代理人說真話，但這僅是問題的一方面。考慮到這些領域的投資是專用性的，那一旦投資形成，便成為沉澱成本，投資者要撤出只能蒙受巨大損失。那麼在私人資本和政府之間就形成一個二階段動態博弈。第一階段私人資本根據政府所承諾的優惠條件和所提出的要求作出投資決策，第二階段政府根據私人資本的績效作出對承諾的全部或部分兌現。已如博弈論告知的，在這種博弈中雙方的行為將是動態不一致的。比如，給定投資者決定投資，那麼由於許多與績效評估和補貼估計相關的衡量指標難以被第三方所認知，那麼政府就有動機通過宣佈私人資本績效不合格而削減對私人資本的補貼。只要補貼加上運營收入能抵消變動成本，私人資本就不得不繼續生產。預期到這樣的結果，私人資本就不會進入。因此，在誘使私人資本進入沉澱成本巨大的領域時，這種博弈的唯一均衡只能是私人資本不進入和政府不提供補貼，儘管投資者進入和政府提供補貼是帕累托最優的。