關於行政案件管轄若干問題的規定

General 更新 2024年05月24日

  為保證人民法院依法公正審理行政案件,切實保護公民、法人和其他組織的合法權益,維護和監督行政機關依法行使職權,根據《中華人民共和國行政訴訟法》制定。下面是小編為大家整理的:。歡迎閱讀!

  

  第一條

  有下列情形之一的,屬於行政訴訟法第十四條第三項規定的應當由中級人民法院管轄的第一審行政案件:

  一被告為縣級以上人民政府的案件,但以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件可以除外;

  二社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件;

  三重大涉外或者涉及香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的案件;

  四其他重大、複雜的案件。

  第二條

  當事人以案件重大複雜為由或者認為有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權,直接向中級人民法院起訴,中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別作出以下處理:

  一指定本轄區其他基層人民法院管轄; 二決定自己審理; 三書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴。

  第三條

  當事人向有管轄權的基層人民法院起訴,受訴人民法院在7日內未立案也未作出裁定,當事人向中級人民法院起訴,中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別作出以下處理:

  一要求有管轄權的基層人民法院依法處理; 二指定本轄區其他基層人民法院管轄; 三決定自己審理。

  第四條

  基層人民法院對其管轄的第一審行政案件,認為需要由中級人民法院審理或者指定管轄的,可以報請中級人民法院決定。中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別作出以下處理:

  一決定自己審理; 二指定本轄區其他基層人民法院管轄; 三決定由報請的人民法院審理。

  第五條

  中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件,根據案件情況,可以決定自己審理,也可以指定本轄區其他基層人民法院管轄。

  第六條

  指定管轄裁定應當分別送達被指定管轄的人民法院及案件當事人。本規定第四條的指定管轄裁定還應當送達報請的人民法院。

  第七條

  對指定管轄裁定有異議的,不適用管轄異議的規定。

  第八條

  執行本規定的審理期限,提級管轄從決定之日起計算;指定管轄或者決定由報請的人民法院審理的,從收到指定管轄裁定或者決定之日起計算。

  第九條

  中級人民法院和高階人民法院管轄的第一審行政案件需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的,參照本規定。

  第十條

  本規定施行前已經立案的不適用本規定。本院以前所作的司法解釋及規範性檔案,凡與本規定不一致的,按本規定執行。

  《》的理解與適用

  一、《規定》的起草背景

  行政訴訟法頒佈實施以來,各級人民法院積極開展行政審判工作,為保護公民、法人和其他組織的合法權益,監督、支援和促進依法行政,維護社會的和諧與穩定,做出了重要貢獻。但是,隨著時代的進步、形勢的發展和人民群眾對司法救濟的期待不斷增強,行政訴訟制度在一些方面已經難以滿足審判實踐的需要,其中,“原告就被告”的管轄原則,就為行政機關能夠輕而易舉地對法院施加壓力提供了某種便利,從而影響了行政審判的權威和公信力。因此,改革和完善行政訴訟管轄制度自然成為行政審判贏得社會公信力的首選和突破口。

  黨中央、國務院明確要求:“積極穩妥地推進行政訴訟改革,通過探索完善行政案件管轄制度改革等措施,保障人民法院依法獨立公正地行使審判職能。”最高人民法院院長肖揚在第五次全國行政審判工作會議上強調:“要積極推進行政案件管轄制度的改革和完善,通過加大指定管轄、異地審理的力度,防止和排除地方非法干預,為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供製度保障。”最高人民法院《二五改革綱要》中也提出:“改革和完善行政案件管轄制度,從制度上排除干預行政審判的各種因素。”從去年上半年以來,最高人民法院即著手進行《規定》的起草工作。在起草過程中,進行了廣泛深入的調研,認真聽取和徵求了全國人大法工委、國務院法制辦、地方各級人民法院以及專家學者的意見。在歸納、總結和研究分析各種意見的基礎上,經過多次修改,形成了目前的司法解釋。

  二、《規定》的指導思想

  一是體現符合黨的十七大關於保障社會公平正義、不斷促進社會和諧的精神,著力解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題。二是著眼於社會轉型加速、社會矛盾突顯的階段性特徵,適應行政審判面臨的新情況、新問題。三是體現司法改革的方向。既堅持法律的原則和規定,又注意在法律框架內的靈活性和必要的前瞻性,以適應新情況、新形勢的需要。同時,也為將來行政訴訟法的修改積累有益的經驗。四是符合行政訴訟的特點。通過適當調整案件管轄,較好地體現行政訴訟的特點和保護弱者、追求實質平等的精神。五是適應司法實踐的需要。著眼於司法實踐的需要,對一些比較成熟的做法予以吸收固定,對一些不一致或者不明確的問題予以規範,並且注意增強可操作性。同時,考慮到我國地域廣闊,各地情況差異較大,案件的具體情況也不盡相同,在一些問題的處理上也注意體現靈活性和可選擇性。六是把握司法解釋的定位。恪守司法解釋的許可權,充分聽取和尊重立法機關的意見,力求既符合法律的規定和精神,又在現行法律的框架內有所創新。

  三、在具體制度設計上,《規定》堅持的原則

  一是力求做到從實際出發。針對當前我國行政訴訟的困境和現行管轄制度方面存在的缺憾,法學界和實務部門提出了幾種解決問題的方案:方案一是設立獨立的行政法院;方案二是對行政案件集中管轄;方案三是提高行政案件的審級;方案四是實行異地管轄。在起草調研過程中大家認為,設立獨立的行政法院或者對行政案件實行集中管轄,涉及到司法體制和訴訟制度的大的改革,並不是一個現實可行的方案。在目前,只能考慮在行政訴訟法的現有框架內挖掘資源。實踐證明,行政案件管轄制度的改革,可以起到以較小的代價,解決長期困擾行政審判問題的作用,對於保證人民法院公正審判意義重大。

  二是以指定管轄為主,以提級管轄為輔。2000年開始實施的《最高人民法院關於執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》以下簡稱若干解釋曾經通過對行政訴訟法相關條款的解釋,適當提高行政一審案件的審級,有些省份也做過這方面的嘗試,但實踐證明,提級管轄對行政干預有所減輕,但效果並不明顯,而且,採取“一刀切”提高審級的做法,還會產生一些負面效果,比如,中級法院和高階法院的壓力會大大增加,基層法院卻可能無案可審,審判資源的配置從而受到一定影響;基層法院處理糾紛的天然優勢無從發揮,不利於把矛盾化解在基層;有違“兩便原則”,增加訴訟成本;而且,由於各地情況不同,也難以在全國範圍內確定一個普適的標準等。相比之下,異地管轄無需改變現有的司法資源配置,而且改革的成本小、震動小,具有較強的可操作性,更重要的是,這一制度還能在行政訴訟法中找到依據。因此,《規定》最終以對行政訴訟法的相關條款進行解釋為切入點,著眼於對異地管轄作出具體規定,並對若干解釋關於適當提高審級的規定略作修改,作為輔助性措施。

  三是重點解決基層法院的問題。考慮到行政審判遇到干擾相對較多的還是基層人民法院。《規定》重點對基層人民法院管轄的第一審行政案件的指定管轄和級別管轄問題作出規定。同時規定,中級人民法院和高階人民法院管轄的第一審行政案件,需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的,可以參照本《規定》辦理。

  四、《規定》的主要內容

  關於適當提高審級

  鑑於適當提高行政案件的審級能夠產生一定的積極作用,同時考慮到若干解釋第八條第一項關於“被告為縣級以上人民政府,且基層人民法院不適宜審理的案件”應當由中級人民法院管轄的規定存在兩個方面的缺憾:一是“不適宜”的概念可操作性差,而且確定是否“不適宜”的主體不明確;二是許多以縣級人民政府的名義辦理不動產物權登記的案件實際都是政府職能部門的行為,這類案件存在的干擾並不嚴重,而且由於數量較多,都提級到中級人民法院作一審並無必要,因此,《規定》第一條第一項對此修改為:“被告為縣級以上人民政府的案件,但以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件可以除外”。本條第二項、第三項、第四項與若干解釋相比並無修改,列舉出來是為了保持體例的完整。

  在理解適用《規定》第一條第一項時,應當注意以下幾點:第一,本項規定是對級別管轄作出的調整,除了以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件可以除外,被告為縣級以上人民政府的案件均屬於中級人民法院管轄的第一審案件,起訴人直接到中級人民法院起訴,不需要任何理由。第二,規定以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件可以除外,並不是必然除外,規定“可以”,是為了保留一定的靈活性,以避免將一些確實重大、複雜的案件也排除在外。也就是說,即便是以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件,如果確屬重大、複雜,中級人民法院也應當作為第一審案件受理。第三,對於有些以縣級以上人民政府為被告的案件,如果中級人民法院認為指定到本轄區其他基層人民法院管轄,也能夠保證公正審判,也不必一律自己審理。總之,無論作出何種決定,目的都是為了既能夠排除干預,確保案件的公正審理,又能夠方便當事人訴訟,儘量把糾紛化解在基層。

  □關於指定異地管轄和管轄權的轉移

  指定異地管轄,是指依照法律的規定,有管轄權的基層人民法院不適宜管轄的第一審行政案件,經原告申請、基層人民法院提請或者中級人民法院決定,由中級人民法院將案件指定到本轄區內其他基層人民法院管轄審理。管轄權的轉移,則是指經由上級法院決定或同意將案件管轄權由下級法院移交上級法院或由上級法院移交下級法院。指定異地管轄和管轄權的轉移在行政訴訟法中都是有立法依據的。行政訴訟法第二十二條規定:“有管轄權的人民法院由於特殊原因不能行使管轄權的,由上級人民法院指定管轄。”第二十三條規定:“上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審行政案件,也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判。”

  有人說,管轄權如何規定,不只具有引導行政訴訟程式開始的程式意義,更重要的是具有保障裁決公正的實體價值。實行異地管轄就是如此,它可以在一定程度上弱化受訴法院和同級政府的直接、密切的聯絡,法院的中立地位得以確立,法官的壓力得以有效排解,行政審判的公信力得以體現。雖然異地管轄使當事人的訴訟成本略有增加,但是,就當事人尤其是原告而言,在訴訟成本和司法公正之間,其寧願選擇司法公正而樂意承擔適當增加的訴訟成本。況且,如果堅持就近原則,這種成本的增加還尚在可以承受的限度之內。實行異地交叉管轄,中級人民法院還可以根據本轄區內基層法院人員配置和案件受理情況掌握總體平衡。行政訴訟法儘管對指定管轄作出規定,但沒有規定具體的操作程式。

  《規定》出於審判實踐的需要,通過對法律條款的解釋,以求對這種經實踐證明行之有效的制度進行細化,增強可操作性。關於管轄權轉移,本《規定》只規定了由下級法院向上級法院的轉移,目的同樣是為了保證司法的獨立和公正。至於上級法院把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判,實踐中仍可以依照行政訴訟法的規定進行,但應當從嚴掌握。除非案情簡單且不致受到干擾,一般不宜隨意向下級法院移交。即使有必要移交,原則上也應當指定到被告所在地之外的下級法院。

  關於指定異地管轄和管轄權轉移,《規定》明確了三個途徑

  第一個途徑是由當事人啟動。即當事人以案件重大複雜為由或者認為有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權,直接向中級人民法院起訴。

  在有些國家,原告對於管轄法院是擁有一定選擇權的。本《規定》考慮到現行行政訴訟法的規定,沒有明確賦予原告對於管轄法院的選擇權,但對原告直接向上一級法院起訴或要求上一級法院指定異地管轄給予了有限承認。當事人直接向中級人民法院起訴的事由分兩種情況,一是認為案件重大複雜,即本來屬於中級人民法院管轄。中級人民法院在審查時就要考慮案件是否具備行政訴訟法和相關司法解釋規定的重大、複雜的情形;二是認為有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權,即對於基層人民法院管轄並無異議,只是認為其不宜行使管轄權。中級人民法院在審查時就要考慮是否確實存在基層人民法院不宜行使管轄權的情形。至於哪些情形屬於不宜行使管轄權,《規定》並未明確列舉。行政訴訟法第二十二條曾經使用“有管轄權的人民法院由於特殊原因不能行使管轄權”的表述,此處的“特殊原因”包括事實方面如不可抗力和法律方面如可能影響公正判決兩個原因。《規定》關於“不宜行使管轄權”的表述,應當更側重後一方面的原因。有的法院在實踐中總結出以下幾種情形:一下級人民法院審理的在當地干擾或阻力較大、依法裁判確有困難的案件;二下級人民法院參與當地政府或行政機關組織的聯合執法後,該政府或行政機關所作行政行為引發訴訟的案件;三下級人民法院先行參與土地徵收、房屋拆遷等具體行政管理活動後,因該次土地徵收、拆遷引發訴訟的案件;四下級人民法院違法受理非訴行政執行案件,且已裁定執行後,因該具體行政行為引發訴訟的案件。列舉難稱詳盡,但可以作為參考。適用本《規定》時還應注意,不應在“不宜行使管轄權”的舉證方面過於苛求起訴人,只要當事人存在這方面的疑慮,一般就應當予以考慮。

  《規定》雖然在指定管轄和提級管轄的啟動上賦予了當事人一定選擇權,但最終是否要實行指定管轄或者提級管轄,仍然由人民法院作出決定。至於中級人民法院應當作出何種處理,《規定》列舉了三種方式:一是指定本轄區其他基層人民法院管轄;二是決定自己審理;三是書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴。這種順序上的安排,表明了一種取向,即中級人民法院在作出處理時,應當首選指定本轄區其他基層法院管轄,確有必要的才決定自己審理,以保持管轄上的常態;如果認為被告所在地人民法院能夠保證案件審理的公正與效率,也可以書面告知起訴人向有管轄權的基層人民法院起訴。這裡強調必須以書面的形式告知,是為了防止法院之間互相推諉扯皮。

  還應指出一點,對於中級人民法院的決定,在起草過程中,曾經加上“符合受理條件”這一限制,考慮到本規定解決的是管轄問題,並不是起訴與受理問題,在定稿時刪除了這一表述。儘管沒有作此規定,人民法院在審查立案時當然要對是否符合受理條件進行審查。中級人民法院依照本條規定將案件指定到本轄區其他基層人民法院管轄,或者書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴之後,相關法院如果發現起訴不符合法定條件,當然可以作出不予受理或者駁回起訴的裁定。但是,如果發現明顯不符合受理條件,中級人民法院應當直接作出處理,不應再無謂地兜圈子,否則,不僅增加當事人的負擔,也浪費司法資源。

  第二個途徑是由基層人民法院啟動。即基層人民法院對其管轄的第一審行政案件,認為需要由中級人民法院審理或者指定管轄的,可以報請中級人民法院決定。

  這是指有管轄權的基層法院在受理案件之後,對於可能存在影響獨立審判和公正司法情形的案件,應當主動報請上級人民法院管轄或者指定管轄。中級人民法院對基層法院的報請也採取三種處理方式:一報請的理由成立,且宜於由自己審理的,決定自己審理;二報請的理由成立,指定其他基層法院管轄就能解決問題的,指定本轄區其他基層人民法院管轄;三報請的理由不成立的,決定由報請的人民法院審理。有的省份法院對於下級法院報請上級法院審理的案件,除了考慮影響獨立審判和公正司法的因素之外,對於型別較新、具有普遍法律適用意義或者法律關係複雜,爭議較大,需要通過上級人民法院裁判來統一執法尺度的案件,也要求下級法院報請上級法院審理。意在通過管轄權的轉移,探索逐漸取消行政案件的內部請示制度。應當說,這種做法符合最高人民法院《二五改革綱要》關於“改革下級人民法院就法律適用疑難問題向上級人民法院請示的做法。對於具有普遍法律適用意義的案件,下級人民法院可以根據當事人的申請或者依職權報請上級人民法院審理。上級人民法院經審查認為符合條件的,可以直接審理。”的規定精神。

  第三個途徑是由中級人民法院啟動。即中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件,根據案件情況,可以決定自己審理,也可以指定本轄區其他基層人民法院管轄。

  這是指對於基層人民法院已經受理或者正在審理的案件,中級人民法院認為確有必要,可以主動依職權提級審理。提級以後,既可以自己審理,也可以指定本轄區其他基層人民法院管轄。前一種情況屬於管轄權的轉移,後一種情況則屬於轉移之後的再轉移。

  除了以上規定,《規定》還在第三條對訴權保護作出特別規定。即:當事人向有管轄權的基層人民法院起訴,受訴人民法院在7日內未立案也未作出裁定,當事人向中級人民法院起訴,中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別作出以下處理:一要求有管轄權的基層人民法院依法處理;二指定本轄區其他基層人民法院管轄;三決定自己審理。此前,若干解釋第三十二條第三款曾有類似規定,這次重新規定,對中級人民法院可以將案件指定本轄區其他基層人民法院管轄作了進一步明確。

  五、《規定》中的程式問題

  為了便於操作,規範和統一各地的做法,《規定》還對指定管轄的方式和程式作出必要規定。

  第一個程式問題,是明確了指定管轄裁定應當分別送達被指定管轄的人民法院及案件當事人;基層人民法院報請的,還應當送達報請的人民法院。

  第二個程式問題,是明確了對指定管轄裁定有異議的,不適用管轄異議的規定。所謂管轄異議,是指當事人認為受訴人民法院對該案無管轄權,而向受訴人民法院提出的不服該法院管轄的意見或主張。根據若干解釋第十條的規定,當事人可以提出管轄異議,對當事人提出的管轄異議,人民法院應當進行審查。根據若干解釋第六十三條的規定,對管轄異議裁定,當事人可以上訴。但指定管轄不涉及無管轄權的問題,而是屬於管轄權在法院之間上下或橫向轉移的問題,指定管轄裁定一經送達指定管轄法院及案件當事人,即發生法律效力,因而不適用管轄權異議的規定。也就是說,當事人既不能對指定管轄提出異議,也不可以對指定管轄裁定提出上訴。

  第三個程式問題,是明確了審理期限問題。執行本《規定》的審理期限,提級管轄從決定之日起計算;指定管轄或者決定由報請的人民法院審理的,從收到指定管轄裁定或者決定之日起計算。

  六、貫徹執行《規定》需注意的其他問題

  在執行《規定》過程中還會遇到一些具體問題,由於司法解釋的體例所限,不便一一體現,最高人民法院為此專門下發了關於認真貫徹執行《》的通知,對一些問題進行強調。比如,兼顧方便訴訟與案件平衡。指定管轄可能會給當事人帶來一定程度的不便,因此在確定管轄法院時,應當儘可能採取就近原則。地處邊遠、交通不便的地方,應當考慮當事人的困難和負擔,必要時可以徵求當事人的意見。同時,還應注意通過指定管轄,適當均衡各基層人民法院審理行政案件的工作量,使司法資源得到合理配置。再如,防止法院之間固定對應管轄。中級人民法院在指定管轄法院時,應當儘量避免兩個人民法院之間形成規律性的固定對應管轄,防止因此而產生負面效應,影響指定管轄作用的發揮。

  通知還對立案和審判機構協同配合問題提出要求。行政案件的立案受理和管轄涉及的問題往往比較複雜,鑑於行政審判庭對受案範圍和起訴條件的把握較為熟悉,對轄區法院的司法環境、行政案件質量及行政審判力量配置等情況更為了解,在決定案件管轄問題時,立案庭和行政審判庭要加強溝通配合,對如何確定管轄法院,立案庭應當在主動徵求行政庭意見後作出決定。高階人民法院和中級人民法院要結合本地實際,對行政案件管轄工作分工和銜接問題制定相應的具體措施。此外,為了規範和統一案件管轄相關司法文書,最高人民法院在下發本通知的同時,還附發了與《規定》相關的司法文書樣式,供各級人民法院試行。

 

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