論環境保護財政資金使用績效的會計控制
【摘要】近年來，隨著環境問題越來越受到各個國家的重視，與之相應的環境資訊披露也成為政府部門及社會公眾關注的焦點。本文以環保單位為主要研究物件，通過對這些單位中環保財政資金使用現狀的分析，發現了目前環保資金使用及資訊披露中的一些不足，並針對弊端提出了相應的改進措施。
【關鍵詞】使用績效 會計控制 環保財政資金
我國屬於粗放型的經濟增長方式，粗放型的經濟增長方式造成了高能耗和環境汙染嚴重。因此，環保在這次兩會中得到了高度的關注，成了兩會討論的熱點之一。據悉，“十一五”期間我國環保的投入將比“十五”翻番，建設“環境友好型”社會已經成為中國“十一五”規劃中的基本國策。而且環保還將成為第二輪中美經濟戰略對話的主題之一，環保產業未來勢必會引起國家的高度重視，相關公司也將會獲得長足的發展機遇。國家越來越重視環境汙染治理工作，一大批環保產業將得到建立健全，如汙水處理企業、垃圾處理企業、退耕還林、水域治理等。
一、對環保資金進行會計控制的必要性
環保財政資金的使用中出現的問題以及問題的解決關係著政府的廉正形象，並進而影響市場經濟建設的程序。哈爾濱投資9億治理馬家溝河，但現在馬家溝仍然像龍鬚溝，居民深受其苦；雲南省政府經過10多年對滇池的治理，各級政府共投入治理資金 47．62億元，但滇池水質仍未根本好轉，治理形勢依然十分嚴峻，10多年數以億計的治汙資金竟然打了水漂；從1991年截止2005年，無錫太湖治理一期總投資已高達110億元，而二期治理的工程預算投資則達1000億元。然而16年之後，鉅額治汙費的投入導致的結果卻是越治越汙。據專家預測，太湖流域現有的經濟社會發展水平以及太湖治理模式，在未來10年～20年內，太湖生態系統結構將很難根本好轉。環保財政投放資金是否真的投放到位，投放到位了以後是不是隻投不管，所有這些問題都說明了我國現行的環保資金的投放使用和控制存在漏洞，需要及時修補和完善。國外的成功經驗表明，績效會計控制是規範財政資金使用秩序、提高財政資金使用的經濟性、效率性和效益性的有效制度性保障。
目前，在環保資金的使用中存在著以下的弊端：未專款專用、撥款不及時、資金大量閒置，資金效益難以提高。儘管專項資金的最大特徵就是專款專用，但無論資金數額大小，幾乎每一項資金都不同程度地存在被擠佔挪用的現象。據有關部門統計，在現行的預算方式下，很多單位負責人以單位經費超支較大為理由，故意擠佔挪用環境保護專項資金，有的單位用於彌補差旅費、辦公費、郵電費等公用經費開支，另外也有的單位將這些資金改變性質和用途，挪作它用和做一些表面工程，因此，加強環保財政資金績效的會計控制是當務之急。
2、內部動因：環保資金使用和管理方面的法制不健全，缺乏規範有效的監督體系
現行的管理辦法，對環境保護專項資金的支出範圍和用途做出了一系列的規定，但卻缺乏相應的支出標準，對各方面的支出缺乏規模控制，導致預算執行中隨意性大，資金監督流於形式。而且，從資金申請到專案確定等一系列環節中，可能會出現行政不當干預等。
二、我國環保財政資金使用績效會計控制的評價指標
績效的會計評價體系是指用於評價投資物件的經濟性、效率性和效益性的合理的、可達到的績效會計評價標準，各種型別的績效會計評價標準也就構成了一個績效會計評價體系。它們反映了針對被評價事項規範化控制模式，代表了良好實務，即理性的瞭解情況的人士對“事情應該有的標準”的期望。筆者認為，“3E”評價和風險評價可以作為環保專項資金的評價指標，“3E”指標是指環保專項資金的經濟性、效率性和效益性。
1、經濟性
經濟性是指資金使用成本的節約性。經濟性更多地表現為事前控制。環保資金使用的績效控制應該注重對決策的科學性、合理性作出獨立評價。重點審查立項決策程式、設計檔案、資金來源和落實情況、投資決策責任的審計等。另外，還需審查專案法人制、資本金制、招投標制、合同制和工程監督制的落實情況。
2、效率性
效率性其本質含義是成本效益比較。即以較少的投入，獲得較大的產出。效率性控制應該圍繞著資金使用來展開，對於環保專案來說，主要包括三個方面:一是資金的收集方式是否合法、合規，所需資金是否能及時到位:二是資金的使用是否合理，預算控制是否得當，是否存在浪費問題:三是會計核算是否正確，相關資料與資訊是否完整。效率性更加註重支出過程的控制，表現為事中控制。
3、效益性
效益性包括經濟效益、環境效益、社會效益等內容。效益性更多地表現為事後控制。評價和衡量環保資金投入專案的效果不能只看其自身的經濟效益，更應該從巨集觀效益、社會效益及生態環境效益方面評價專案的投資效益。控制過程中主要以預期目標和前期建成的同類項目的先進指標為依據，將動態與靜態、定量與定性、價值量與實物量、巨集觀與微觀等分析結合起來。
實際上，經濟、效率和效益三者之間往往沒有明確的界限，很難完全分開，績效控制人員總是綜合起來檢查的。各國的績效控制之所以有些差異，也是因為側重的內容不同，尤其與會計結合進行的時候，更顯出各自的特色。美、英兩國的績效控制強調“3E"；澳大利亞在“3E”的解釋上有自己的特點，其經濟性和效率性控制除了針對機構還針對個人，效益性會計控制側重更為有效的管理；德國的績效控制除強調效益性之外，還強調列入預算事項的事前經濟分析；瑞典績效控制側重業務活動的效益效率和組織、管理制度的健全合理。這當然也說明，經濟、效率和效益，是績效會計控制的基本內容。
三、我國環保財政資金使用績效會計控制的對策研究
1、加強環保財政資金績效會計控制的相關法規制定
財政專項資金的來源不盡相同，有些是向特定物件籌集的，有些是由財政預算內外資金安排的。目前許多專項資金的籌集是不到位的。山東省的環境治理資金的主要來源是排汙費，但許多市縣未按規定開徵排汙費，大量排汙單位未納入徵收範圍，同時排汙費徵收中違規減免、協商收費等情況較普遍，影響了環保資金的籌集。而且，有些地市的財政配套資金不能及時到位。因些，要從立法角度出發，做好環保財政資金籌集和使用績效會計控制的有關立法工作，同時也要確保各項法律和制度得到有力執行，使環保資金的籌集和使用績效會計控制作法律化、制度化、規範化。
2、責任追究制度的強化執行
要防止環保財政資金使用績效會計控制流於形式，就需進一步完善對環保財政資金使用後總結的制定內容，完善投資和會計責任追究制度，要明確各自的責任，同時使相關法律法規更加具體和規範化。績效評價機構在控制的過程中要充分保持獨立性，端正工作態度，對發現的問題要一查到底，對單位主要領導人應當負擔的責任要堅決追究，同時對專案中所存在的隱性問題要加以披露和建議，儘可能防患於未然。
3、積極推進環保資金管理和控制對外公開制度
我國的環保資金管理往往採取封閉式管理，這種做法存在嚴重的弊端，它容易掩蓋事實，難以發揮監督的作用。要積極推進資金管理對外公開制度，首先財政部門應將環保資金收支及管理情況向社會公佈，接受社會監督;其次，監督部門也要將監督的結果向社會公佈，實行開放式監督，以藉助社會輿論保證環保資金使用的效益最大化。
4、改進環境保護財政資金的呈報模式
針對目前普遍存在的財務報表呈報上的不足，本文認為，可以從以下幾個方面做出相應的改進。
（1）專案實施或承擔單位收到環保專項資金後，應當嚴格按照有關規定儘快組織專案的實施。專案實施過程中要嚴格執行國家有關財經政策、財務規章制度、招投標管理規定，科學、合理、有效地安排和使用資金，於年終提交環保財政資金的資訊呈報。資訊呈報必須及時、準確，要定期向相關部門報送本期專項資金的用款狀況、資金撥付進度以及資金到位率等。環保專項資金要與其他資金來源統籌安排，並單獨核算、專款專用、任何單位和個人不得截留、擠佔、挪用。
（2）財政主管部門應將環境保護專項資金納入年度預算按專案進度和資金使用計劃及時撥付資金，並對環境保護專項資金的專款專用及其他配套資金的到位情況進行監督檢查，確保專案按時完成。
（3）各省財政廳和環保局對環保專項資金支援專案實行跟蹤管理，對專案執行情況進行監督檢查。環境保護行政主管部門應當定期根據專案進度檢查治理技術方案的實施以及汙染物總量削減措施的執行情況。各地市財政、環保部門應當在年度終了後的20日內，將環保專項資金使用情況以及各支援專案實施情況報省財政廳和省環保局。
（4）在會計呈報的內容上，應包括資產負債表、收入支出總表等貨幣資訊以及財務報表附表和財務說明書等物量資訊。
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淺議公司治理結構下的內部會計控制