公共圖書館制度性收費的調查分析
【內容提要】文章通過對部分省市公共圖書館制度性收費的調查，介紹了當前收費的現狀，並分析了這些收費的合理性和合理範圍。最後對制度性收費的完善提出了建議。
【摘 要 題】事業改革與發展
【關 鍵 詞】公共圖書館/收費/制度
【正 文】
1 制度性收費的概念和目的
圖書館制度性收費，是指為了防止資源濫用和有效管理圖書館，圖書館從制度安排上確定的一些專案的收費。圖書館這部分收費源於一種制度安排和規定，並在圖書館的各種規章制度中得到體現。所以就稱為制度性收費[1]。制度性主要包括辦證費、驗證費、超期滯還費、賠償金等。圖書館作為公共物品向公眾提供，每個讀者都有權享用圖書館資源。由於人性中的弱點，每個人都希望追求利益最大化，如果不對讀者的行為進行一定的制約，會導致資源濫用，而產生“公地悲劇 ”。因而需要通過收費對讀者的一些行為進行約束，達到有效管理、保障公眾利益的目的。
2 制度性收費的現狀
筆者通過上訪國內公共圖書館的網站，在“讀者指南”等欄目下對圖書館的制度性收費進行了調查，部分圖書館的收費情況如表1、表2、表3所示。
表1 部分省市圖書館的收費情況
辦證費 押金 超期滯還費（冊/天）
年度
普通借 （臨時） 註冊費 中外文或 外文或
閱證 閱覽證 （驗證費） 中文書籍 參考類 中文 參考類
書籍
北京市圖書館 10元 2元/天 10元 50-500/3-5冊 0.2元
杭州市圖書館 15元 15元 100元/3冊 0.1元
湖北省圖書館 5元 5元/月 10元 100元/4冊 200元/4冊 0.2元
廈門圖書館 5元 100元/3冊 0.1元
30元-100
南寧市圖書館 10元 元/1-3冊 0.1元
湖北省圖書館 15元 5元/月 10元 100元/4冊 200元/4冊 0.2元
湖南省圖書館 15元 8元 100元/3冊 0.1元 0.5元
10元 10元/月
陝西省圖書館 30元/年 25元 100元/2冊 400元/3冊 0.1元 0.2元
哈爾濱市圖書館 5元 50元/3冊 0.1元
蘭州市圖書館 10元 50元/2冊 0.5元
表2 部分省市圖書館的圖書館遺失賠償收費情況
圖書遺失賠償倍率 加工費（技術處理費）
首都圖書館 原書2-3倍 5元
南寧市圖書館 2-100倍（中文圖書）
3-100倍（外文圖書）
湖南圖書館 2倍（一般借閱文獻）
5倍（參考性圖書） 10元
10倍（儲存性文獻）
哈爾濱市圖書館 3-10倍
深圳市圖書館 10倍 （1990年以前出版文獻）
5倍 （1990年以後出版文獻）
廈門圖書館 20倍賠償（1949年以前）
10-20倍賠償（1950年至***）
2-5倍賠償（1990年以後）
表3 部分省市圖書館的收費優惠政策
杭州市圖書館 市區非農低保家庭、困難家庭免費辦理，60週歲以上老人、30年教齡、殘疾人、優撫物件可辦優惠證，一年一證5元。
上海圖書館 凡持有老年優待證、離休證、殘疾證可免證入室閱覽。
雲南省圖書館 年滿60歲的讀者（持身份證）可辦理免費閱覽證。
湖南圖書館 持有老年證和殘疾證的讀者免年註冊費。
陝西圖書館 對於持殘疾證的殘疾讀者、年滿65週歲的老年讀者免收借閱註冊費。
哈爾濱市圖書館 持有《哈爾濱市老年人優待證》的讀者可免收工本費。
通過調查，筆者對當前圖書館制度性收費的現狀有如下了解：
（1）圖書館讀者證的型別可謂種類繁多，在不同圖書館，讀者證大概分為借書證和閱覽證：中文借閱證和中外文借閱證、普通借閱證和參考借閱證、普通借閱證和通用借閱證。在實行一卡通的圖書館則根據選擇讀者證的功能和等級交相應的費用。從調查來看，辦證費在5-20元之間不等，多數圖書館集中在10元和15元。臨時閱覽證，大多是5元/月，也有圖書館以閱覽月卡和年卡的形式辦理閱覽證。還有圖書館閱覽是無需辦證，完全免費的。如杭州市圖書館可免證閱覽，蘭州市圖書館、廣東省立中山圖書館部分閱覽室閱覽不需證件。
（2）大多數圖書館在一年後需要驗證（註冊），也要繳納一定的驗證費（註冊費）。各館驗證費差距較大，從2元到25元不等。有的圖書館未設驗證費，但在每年註冊時須繳納文獻保護費或年度借閱服務費；有的圖書館雖不需驗證，但讀者證在一年後需重新交費辦理，所以實際上都還是要交“年費”的。
（3）押金，也稱保證金，是根據借閱冊數和書籍的貴重程度而定。不同的讀者證型別押金數目是不相同的。大多數圖書館中文書籍押金以100元為上限，每冊書籍押金在30元左右，不超過50元。參考類書籍和外文書籍的押金就要高一些，一般在200元以上。每冊書籍押金在100元左右。還有圖書館則採取更為靈活的方式，南寧市圖書館和汕頭市圖書館就是根據讀者借閱書籍的冊數確定押金。南寧市圖書館還規定，如果所借圖書價格超過借書證的押金，需根據所借圖書的價值補交一定的臨時押金，還書後退回所交押金。
（4）中文書籍的超期滯納金多為0.1元-0.2元/天，參考和外文類圖書在0.1元-0.5元之間，但多數圖書館不超過0.2元/天。
（5）圖書遺失賠償金是根據出版時間和圖書類別確定的。在省市圖書館條例法規中也有相關規定。總體上看，珍本書籍、出版年代久遠的和英文書籍賠償金要高些。成套多卷本，遺失其中1冊或數冊，需按全套價格予以賠償。未標明價格的書刊資料，參考同類書刊資料的價格賠償。
（6）大多數圖書館都對特殊人群辦證有一些優惠政策（如表3所示）。對老年讀者和殘疾人讀者都在辦證費上有所減免。杭州市圖書館還對低保家庭和困難家庭也採取了優惠政策。
除此之外，各館由於辦證類別上存在一定區別，對書籍的借閱許可權進行了細分，各圖書館在辦證時還有一些不同的收費專案。如年借閱服務費、圖書修繕費、月度閱覽註冊費、預付金等五花八門的收費
3 圖書館制度性收費的合理度分析
通過以上對圖書館制度性收費目的的分析，已表明了制度性收費有一定的合理性。但這種合理性是在一定範圍之內的。合理的制度性收費可以保障圖書館的正常運轉，但一旦超過界限則會對讀者權益造成侵犯。下面筆者就各型別制度性收費的合理範圍進行具體分析。
3.1 辦證費、驗證費
讀者證是讀者借閱的憑證。每個讀者在辦理借閱證時都會耗費成本，國家撥款中並未包括這部分經費。這部分成本需要由讀者來負擔。所以圖書館可以向讀者收取一定費用作為成本補償。由於證件的成本不同，也使辦證費有一定差異。一些讀者證是磁卡形式的，辦證費還涵蓋了計算機建檔，文獻保護費甚至服務費，比紙本的讀者證的成本就要高一些。
驗證費又稱年度註冊費。一些讀者在辦理借書證後並不經常使用，這給圖書館的讀者檔案管理工作帶來不便。驗證的目的是定期對讀者的檔案資料進行整理[2]。讀者在驗證時可以將工作調動、地址變更、電話更改等情況告訴工作人員，以便更改計算機資料。驗證要收一定的手續費，但在實際中，驗證費是遠遠高於手續費。據悉，圖書館是將此彌補電費或空調購置費[3]。過高的驗證費失去了驗證的真正目的，是有盈利嫌疑的。
筆者認為辦證和驗證收費應“就低不就高 ”，向低標準看齊。通過調查資料分析，對於卡式借閱證的最低收費是10元，那麼在此價格之上的收費是有下調空間的。紙本式讀者證可控制在5元之內。驗證費各館差別較大，中山市圖書館僅收2元驗證費，說明驗證費普遍偏高，一般而言，驗證在不換卡的情況下不應超過辦證費用。新落成的深圳市圖書館就計劃在開館之日免收讀者的註冊費[4]。
在調查中還發現，辦證時將讀者證進行細分，可以針對不同的讀者滿足不同的需求（不借書的讀者可不交押金），但也使辦證手續更復雜，借閱許可權加了更多的限制。對於圖書館的全部館藏只有持有通用讀者證才能借閱，而辦理通用借閱證的費用要高些。還有一些圖書館將熱門圖書抽出，辦熱門圖書館借閱證，其辦證費或年度註冊費比普通註冊費要高許多。雖然以“集資”方式購進大量新書，部分解決了因經費不足而導致的圖書陳舊問題，但這也使閱覽新書成為少數人的特權，有違平等服務的原則。這種方式不應成為圖書館服務的主流和方向。少數圖書館的參考閱覽證的辦證費和註冊費比普通閱覽證的收費高，其合理性也值得質疑。雖然參考閱覽室的書籍較之普通閱覽室珍貴，但對於辦證和註冊成本是一樣的，既然閱覽是免費的，為什麼又存在區別呢？對於圖書館最基礎的借閱服務，如果以提高辦證費或驗證費的方式，實際上收取借閱費，則是對基本的免費服務原則的踐踏。
3.2 押金
圖書館收取押金並非一直有之。20世紀80年代初期在一些圖書館率先實行[5]。收取押金的目的主要是為了防止讀者將書籍佔為己有，減少圖書流失，維護大多數讀者的利益。收取押金，是對讀者的行為進行約束。而如果有良好的約束方法，也是不必採取押金這種形式的。如國外圖書館，憑有效證件，無需交押金，就可辦證。這也是建立在國外良好的信譽體制基礎上的。如果讀者與圖書館間有信用關係，那麼圖書館可以不必收押金。如我國高校圖書館，這是因為讀者是學校的學生，其檔案在學校人事處，對讀者本身有一定製約，就不必收押金。
在目前，國內信譽體制不健全和缺乏約束的條件下，收取押金還是有現實可行性。在押金的設定上，應以借閱書籍的數量的價值為基本標準。英文書和參考類書籍較貴，複本也少一些，押金高一些也可以理解。但應把握好“度”，過高的押金會將讀者拒之門外。動輒幾百上千的押金更是貧困家庭難以接受的。像汕頭市市圖書館一樣根據書籍多少確定押金也是一種探索。最低押金僅需20元/冊這樣可以降低押金的門檻（底線）。但某圖書館辦理閱覽證也要交20元押金就不太合理了。閱覽不同於外借，圖書館無需對讀者的館外行為約束。
圖書館在收取押金後，讀者一般不會頻繁地退證，在一定時間內圖書館有一定數量比較穩定的暫存資金。但押金是有時間價值的，可能存入銀行產生利息，或通過其他途徑讓資金增值。如果圖書館將押金的利息用於人員獎金髮放，顯然是用公眾資金為個人謀利益。將押金利息取之於民，用之於民無疑是最好的處理方法。將押金利息用於支付超額的電費、空調購置費，可以降低其他專案的收費標準。
3.3 超期滯還費
超期滯還費，又稱逾期處理費、滯納金、過期延誤費、超期***等。在各省市的公共圖書館條例中都規定：超過規定期限應按規定交納滯還費。對以往的“超期***”這一說法，許多學者指出並不合適。因為《行政處罰法》規定，只有具有行政處罰權的行政機關、經法律、法規授權的組織以及行政機關依法委託符合條件的組織，才可以行使行政處罰權[6]。圖書館沒有行政處罰的權利，稱為超期***也不合適。從調查的情況看，現在圖書館也較少使用這一名稱。
收取超期滯還費在現階段有其合理性。如果不設立逾期滯還費制度，基於個人利益最大化的考慮，部分讀者可能會隨意延長歸還時間，這嚴重妨礙了他人的使用，最終會使圖書館難以維持供給。所以這一收費制度也是為了加速圖書的流通，讓有限的圖書為更多讀者服務。但從著作權角度看，就有可能涉嫌侵權。因為它將變無償服務為有償服務，依照我國著作權法第十條該行為已是屬出租行為，未徵得著作權人的許可進行盈利便構成侵權。一些圖書館還將收入用於人員的獎金髮放，則更是一種明顯的違規行為。在目前這樣一種情況下，為避免盈利嫌疑，防止侵權，在費用上不得高於出租書店的租金。從目前的情況看，一般中文圖書在0.1元/天，英文圖書不超過0.2元是合適的。
交納超期滯還費這種方法有一定的弊端。對一些富裕的讀者而言，交納滯還費也不足以妨礙其延期佔用熱門的緊俏圖書，達不到加速流通的目的。圖書館如果為了防止讀者超期不還書，在超期行為的處理上可以採用除經濟處罰以外的方法。在高校館，讀者即學生與圖書館是有一定約束關係的（學生的檔案在人事處），可以對讀者的信用做記錄，對信用差者減少借閱許可權。當然，大多數讀者還是願意到期還書的，圖書館在強調讀者應盡的按時還書義務時，也不應忽略自己催繳的義務。為減少讀者無意的超期行為，圖書館可在還書日期前對讀者進行提醒，通過郵寄或email發放催書單或電話催書。如美國紐約公共圖書館，書籍如不能按期收回，圖書館就會寄去兩封提醒信[7]。對國內圖書館而言，這些雖然會讓圖書館耗費成本，但從總體上看，為讀者減少了經濟損失，也減少了圖書館丟失圖書的風險，實際上是收益大於成本的。深圳圖書館為滯還費設了最高20
元的限額，實際上也是防止讀者遭受更大的損失，盡到督促的義務。近期濟南市圖書館也開通了簡訊服務，其中一項服務內容就是圖書到期簡訊提示[8]。這對減少讀者的超期行為進行了有益的探索。
3.4 賠償金
賠償金包括圖書遺失賠償金、圖書汙損賠償金。如果讀者在書籍遺失後不能購買到相同的圖書，就需支付圖書遺失賠償金，用於補償書籍的價值。在確定讀者賠償的價格時應綜合考慮諸多因素。購買市場尚能購買得到的書籍，圖書館需要付出額外的時間和交易成本，如果是零購，也不能獲得批量購買的折扣，而且隨著物價的上漲，書籍的時價與定價又大不相同。如80年代購買的書籍定價僅為幾角錢，而現在的價格則己大幅上升。所以從這個意義上說處以高於幾倍的賠償是有其合理性的。而且對於在市面上已難以購買或特別珍貴的圖書，不排除讀者為將書籍佔有而謊稱書籍遺失。圖書館遺失這類書，難以補充館藏，對圖書的流通和館藏的完整性無疑有較大的影響[9]。這時也只有以高於幾倍的價格賠償，來提高讀者的違約成本，防止讀者故意將書籍佔為己有。在確定賠償價格時，圖書館要在讀者利益和圖書館利益間找到平衡點，既不讓圖書館蒙受太大的損失，也要讓讀者不背上經濟負擔。
4 完善制度性收費的建議
4.1 明確收費目的，以成本補償為原則
制度性收費的目的在於更好地管理，保障圖書館得以正常執行。它不應成為圖書館盈利的手段，也不能成為破壞圖書館形象和損害讀者利益的手段。雖然各館收費標準與當地物價水平有關，但總體上不應存在較大差距。圖書館不能巧立名目從讀者身上謀取利益。總體而言，收費應以成本定價為標準，不以盈利為目的。
制度性收費只是一種手段，目的在於管理。筆者在調查中發現不乏圖書館抱著“為了收費而收費，看到別人收費我也收費”的心態。特別是為了收取年費巧立名目，圖書館要做的是如何儘量不收費，而不是為收費尋求理由。即使有的收費專案對讀者而言已是約定俗成並已接受，也可免費服務來實踐公共圖書館精神和創造品牌效應。實際上，很多收費專案（如辦證費和驗證費）在經費充裕的情況下是完全有可能取消的。閱覽室在不擁擠的情況下可免證開放。而超期滯還費、損失賠償金等，對讀者事前的提醒和督促比事後的收費更加重要。收費只是眾多手段中的一種，對實現有效管理的作用還很有限，在條件成熟時也可通過非經濟手段來對讀者的行為進行約束，或通過制度、體制的創新尋求更有效的管理方法。
4.2 透明收費標準，加強監督
現在大多數圖書館在主頁上對制度性收費進行了詳細的說明。首都圖書館網頁上的收費一覽表，將收費專案分門別類，收費標準一目瞭然。但讀者在調查中也發現，部分圖書館的收費標準在主頁上顯示得不明確。一些圖書館在主頁上說明需要驗證交費，但沒有說明所需費用，還有的圖書館並未對借閱英文或參考類書籍的押金、超期費等收費標準做出說明。試想在圖書館主頁上這些基本的收費內容都沒有，又如何透明收費標準呢？
此外，圖書館還需對一些收費標準做出規範和說明。文獻保護費這一項，是將其納入辦證費、驗證費之內還是單獨收取，或者根本就不設這一專案，各圖書館沒有統一的規範，導致收費名目混亂，甚至是亂收費。有的讀者對圖書館收取驗證費的原因並不理解。圖書館可以對此做出說明，對讀者做出明確的交代。有的圖書館在主頁上標明“成套多卷本，遺失其中1冊或數冊，按全套價格予以賠償，賠償後讀者不能以任何理由索取其他卷冊”的字樣。這種表述給讀者以霸王條款的印象，將讀者放在與圖書館對立的位置上。各圖書館完全可以說明賠償金的確定方法，並通過溫婉的文字向讀者傳遞同樣的資訊。
所收費用的使用在財務上都是有一定規定的，不可挪為他用，更不能用於內?a href='//' target='_blank'>咳嗽鋇慕苯鴟⒎擰３?諡突狗押褪榧?吶飪鈑σ勒沼洩?a href='//'
target='_blank'>財務管理制度規定進入預算內，衝抵圖書經費。湖南省圖書館規定各借閱視窗收取讀者賠償金，應開出財務票據，所收款項一律上交館計財科，各部門不得自行截留。圖書館收費收入納入預算，實行“收支兩條線”管理，並要接受物價、財務部門的監督檢查。杭州圖書館在 “事業性收費公示”後還提供了監督電話，讓讀者也加入到監督中來。
4.3 制定收費標準應尊重讀者的意見
圖書館收費與讀者利益息息相關，但圖書館在制定收費標準時往往忽視讀者的聲音。當前，建立多方參與機制，給讀者“話語權”顯得尤為重要。以超期滯還費為例，大多數觀點認為這是違約金，圖書館與讀者是平等的民事法律關係。圖書館規章制度中的相關規定會以普通條款的形式存在於服務合同中，讀者在辦理借閱證後，讀者與圖書館形成了潛在的借用合同關係[10]。如果這樣的話，雙方須是自願平等的關係。但實際上，讀者既談不上“自願”（如不自願就沒有借閱的權利），也未參與合同的制定，甚至並不清楚合同的內容（辦證時不清楚規章制度），又怎麼保證“自願平等”呢？作為公共事業單位的圖書館不能單方面決定收費標準，應真正讓讀者參與到收費標準的制定中來。圖書館不可能與讀者一個個坐下商談，但可由物價或其他部門，通過聽證等方式，充分聽取讀者意見後，將確定的標準公開向社會發布，儘可能廣泛地告知讀者。圖書館還可結合本館的情況，開展一些問卷調查，瞭解讀者的經濟承受能力，加強與讀者的交流。
4.4 堅持收費時向弱勢群體傾斜
程亞男館長曾指出：為弱勢群體和社會邊緣人群提供力所能及的服務，應該成為服務的方向。為弱勢群體服務，保證其平等獲取知識的權利更是圖書館實現其職能的重要方面。殘疾人或老年人這類身體上缺陷的弱勢群體和下崗職工、民工等社會排斥群體都需得到社會的知識援助[11]，從而促進整個社會的***和文化素質的提高。保障弱勢群體享有平等獲取知識的權利，不是一句空話。如不配以實質的制度保障，又談何權利的實現呢？圖書館知識援助的措施之一就是採取收費優惠政策。動輒成百上千的押金，幾十元的辦證費，已足以將弱勢群體排斥在外。所以在進行收費時應以低收入者的承受能力為限，甚至實行免費服務。在調查中，圖書館對於殘疾人或老年人這類弱勢群體一般是有優惠政策的，但對於下崗職工這類低收入人群的收費減免政策並不多。廣西一些市縣圖書館為農民工發放“文化卡”，持卡農民工可免費到相關圖書館（室）借閱圖書，幫助他們消除了經濟上的門檻[12]。對享受最低生活保障和特困職工家庭，在《寧波市城區扶貧幫困工作實施細則》中有“到市圖書館免費辦理一個借書證”的條款，顯示了圖書館在弱勢群體知識援助中的作用。圖書館為弱勢群體服務，在實踐中貫徹免費服務原則，可以真正發揮作為保障資訊公平的機構的作用。
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名稱，但實際設立的收費專案差別不大。
關於圖書館員職業生涯的探討