內部控制審計是以內部控制為物件,在評審被審計單位內部控制制度的基礎上,抽查會計資料的內容、範圍和程式,據以進行符合性和實質性測試的一種審計方法。它是從傳統的會計事項為基礎的詳細審計轉化和發展過來的一種新型審計方式,不僅可以減少審計風險,而且還能提高審計質量和審計效益。行政事業單位(包括行政單位,行政性事業單位、公益性事業單位和經營性事業單位,社會團體及其他附屬營業單位)內部控制制度是否健全和有效,直接反映行政事業單位的管理水平和工作效率。目前,我市行政事業單位共有115家,其中:行政單位75家,不具有行政管理職能的二級事業單位6家,獨立核算的三級事業單位34家。其中部分行政事業單位在內控管理過程中不同程度地存在政府職能不夠明確、行政管理效率低下、政府權力失控、經濟活動部門利益至上、違規違紀、貪汙腐敗等情況。只有強化政府的服務意識,創新政府管理體制,建設法治政府和服務政府,健全有效的內部控制體系,實現內部控制程式化與常態化,才能保證行政事業單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務資訊真實完整、有效防範舞弊和預防腐敗發生,切實提高公共資金使用效率和公共服務效果,真正實現從“人治”管理向“法治”管理的轉變。
一、行政事業單位內部控制審計內容
內部控制是被審計單位為了合理保證經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務資訊真實完整,有效防範舞弊和預防腐敗,提高公共服務的效率和效果。內部控制審計內容主要包括被審計單位是否建立健全各項內部控制制度,是否合法,有無違反國家、上級有關規定的條款,是否符合國家有關規定和單位的實際情況,並隨著外部環境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高做進一步修改和完善。制度與制度之間的銜接是否緊密協調,執行是否有效,結果是否達到預期目的。內部控制制度是否相互制約,是否建立健全不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督機制,保證會計資料的真實、完整的相關制度是否健全等。內部控制審計是促進行政事業單位加強有效管理的必要手段,審計重點是對內部控制各個控制環節進行審查,目的在於發現制度控制中的薄弱環節。
1、責任控制制度。責任控制制度是以確定經濟組織內部各部門、各環節、各層次及其人員的經濟責任為中心的內部控制制度。它由工作崗位責任制和各部門、各環節、各層次的責任制兩方面組成。這種制度主要是檢查各種崗位責任制賦予各職能部門和經辦人員的責任是否達到分工明確,職責分明的目的。通過將各項內部管理制度與法律法規、政策制度等相對比,檢查和評價各項內部管理制度與法律法規、政策制度是否相一致,能否滿足部門職責要求和管理需要,是否存在制度性缺陷與管理漏洞等問題。
2、內部牽制制度。內部牽制制度為了保證會計資料的正確性、可靠性及保護財產而形成的一種制度。它主要檢查會計事項的處理或不相容職務是否遵循必須經過兩個以上人員或部門的原則,以防止差錯、舞弊的發生。重點關注貨幣資金管理制度和財務報銷制度,包括貨幣資金業務崗位責任,貨幣資金業務不相容崗位分離、制約和監督,貨幣資金收支控制,現金日記賬登記與核對,銀行賬戶管理、資金管理關鍵崗位的稽核等方面有無制度規定;財務報銷管理中支出審批許可權和報銷稽核、不相容職務分離等方面有無控制制度等。
3、會計控制制度。會計控制制度是指經濟組織為了保證會計資料的正確和可靠而採取的各種措施和方法,主要是各種憑證的記錄、傳遞,資金的使用,債權債務反映,會計報表編制等各個環節的控制和程式。主要是通過賬證、賬賬、賬表之間的相符關係,檢查會計資料的可靠性;通過賬實核對檢查賬實是否相符,以保證會計資料的真實性;通過嚴格的複核審批制度,以保證會計業務處理的合法性;通過定期編制計算平衡表檢查所有資料的正確性等。
4、財產、憑單管理制度。財產、憑單管理制度是為了確保經濟組織的財產和各種憑證單據而建立的控制制度,它包括財產管理責任制和憑證單據管理責任制兩部分。如財產物資的保管、清點、驗收、領用、計劃、預算、合同、單據等各個環節,都應實行專人管理。重點關注資產的購置、驗收、分配、使用、維修、處置、盤點、財務核算等管理制度是否健全,各業務管理環節和管理辦法或制度是否健全。
二、行政事業單位內部控制常見的問題
1、內部控制意識不強。目前,部分行政事業單位沒有將內部控制有效實施情況納入單位內部相關部門及分管領導考核評價體系。沒有建立內部監督機制,對經濟活動的重要環節未開展定期或不定期檢查,也沒有對內部控制執行情況進行有效評價,對審計等相關部門發現的問題不及時按要求進行整改。
2、會計基礎管理存在漏洞。部分行政事業單位不相容職責未分離,相互制約關係失效,監督機制不健全。財務部門與業務部門溝通協調不到位,支出流程和稽核、審批不嚴密,資產管理、交接、領用記載不清,沒有形成有效的監督制約機制。
3、管理制度不健全或執行不力。有的行政事業單位管理制度不健全或多年未修改更新,職能部門各自為政,沒有形成完整統一的管理體系,已不適應現代管理制度的要求。恆/信/泰/富表示有的單位制定的制度規定形式化,相關制度寫在紙上,貼在牆上,裝在檔案裡,敷衍了事以應付上級檢查,日常工作憑經驗,管理制度形同虛設。有的單位制定製度教條化,參照執行上級單位制度,不考慮自身特點,操作性不強,有效監督機制得不到有效實施。
4、資產管理有待進一步加強。部分行政事業單位資產管理制度不健全,固定資產清查盤點不及時,沒有建立“一物一卡”資產使用臺賬,對清查出賬實不符問題沒有及時進行賬務處理或長期不入固定資產賬,造成資產使用、保管動態管理責任不清。
三、行政事業單位內部控制審計方法
內部控制審計的範圍極為廣泛,其手段也是多種多樣的,但內部控制審計一般包括內部控制審計的方法和測試兩方面:
1、內部控制審計方法
內部控制審計可以通過查閱有關規章制度、方針政策等檔案,檢視組織機構系統圖,詢問有關人員進行實地觀察、查閱前期審計報告或審計工作底稿等手段來實現。通過了解掌握的內部控制的實際情況可以以文字的形式描述出來,也可以通過查詢來了解單位內部控制強弱及執行情況,還可以用流程圖來描述業務程式及其控制點,顯示有關控制環節和憑證記錄的產生、傳遞、檢查、儲存及其相互關係,便於直觀地表現內部控制制度的實際狀況。
(1)收集、審閱現行的內部管理制度。主要包括預算管理、財務管理、資產管理、業務管理等制度,分析掌握被審計單位內部管理制度執行的關鍵環節和重點監控點,評價內部管理制度建立健全情況,以及各項管理制度與現行法律法規、政策規定是否相一致,能否滿足部門職責要求和管理需要,是否存在制度性缺陷或管理漏洞。
(2)收集、審閱對所屬部門管理的內控制度。主要包括對所屬部門管理的專案、程式、考核標準,查閱相關考核記錄及監管措施辦法,重點關注所屬單位是否發生重大違法違規問題、重大責任事故。評價被審計單位對所屬部門管理和監督的情況,是否真正起到監管職責。
(3)收集、審閱重點業務流程。通過抽查重點業務事項,重點審計單位預算和其他財政財務收支情況,檢查和評價被審計單位是否嚴格遵守內部管理制度,是否存在被審計單位向所屬部門輸送利益、營私舞弊、損失浪費、擠佔挪用等問題。
2、內部控制審計測試
內部控制審計測試是檢查、分析執行內部控制制度的經濟業務所發生錯弊,並結合驗證內部控制制度完善程度以及執行內部控制制度業務的可予信賴程度作出判斷。內部控制制度測試分為符合性測試和實質性測試兩種型別。符合性測試是對內部控制制度的遵循情況進行檢查評審的活動。其目的是測試執行情況符合制度要求的程度。它所採用的方法主要有:審閱證據、跟蹤重做、以及實地觀察等;實質性測試是對被審單位的經濟資訊,各種資料進行稽核檢查的活動,其目的在於驗證、評估資訊本身的合法性、真實性。測試中常用的方法有盤存法、詢證法、賬戶分析法、調節法、鑑定法等。這兩種測試方法的聯絡主要是他們在評審內部控制制度過程中能起到相互補充的作用。內部控制制度測試步驟:
(1)檢查執行內部控制制度的經濟業務並對檢查所發現的錯弊逐一作出記錄。
(2)分析審查樣本中發現的錯弊的性質和原因。
(3)根據錯弊的情況,結合驗證內部控制制度本身完善程度的評價,對內部控制制度以及執行其業務可予信賴程度進行判斷。
對內部控制的評價測試,一方面是對各項制度本身是否健全、合理進行評價,並且指出其薄弱環節的部分。另一方面是對制度執行情況進行評價,即評價已有的制度在經濟活動中的實際執行情況和功能。最後把評價測試分析的結果,列入審計工作底稿,寫出內部控制評審報告。
四、行政事業單位內部控制審計評價
內部控制審計目的是在瞭解和描述內部控制制度基礎上,就內部控制制度本身的完善程度進行評價,評價內部控制是否健全完善,初步形成審計評價意見和建議。可以採取定性說明或列舉事實的方式,也可對內部管理的有關重要指標等進行評價。即:控制物件目標是否明確,重點是否突出;控制程式是否清晰明確,是否固定化;組織機構是否健全,是否適應控制要求;執行人員素質如何,權責是否對立,分工是否明確,相互能否制約;規章制度是否健全,是否可行;資訊資料等記錄、憑證等是否健全完備,填制、傳遞、核對有無嚴格規定。對內部控制審計評價要做到:
1、實事求是,客觀公正。內部控制評價應當結合行政事業單位的實際情況和工作特點,準確揭示單位管理中的風險狀況,以事實為依據,如實反映內部控制建立的合法性、合規性與執行的有效性,確保審計評價結果有充足、適當的證據支援,審計評價應當在審計審查範圍內進行,對未經審計的內容,不得進行審計評價。
2、提出建議,注重實效。對審計發現的財務管理或內部控制制度存在的漏洞和薄弱環節等問題,要從體制、機制和制度上進行系統分析,提出完善制度、強化管理的具體意見和建議要符合行政事業單位具體情況,具有可操作性和實效性。
3、縝密慎重,預防風險。審計人員要嚴格遵循審計規範,制定嚴密的內控制度審計實施方案,認真進行審前調查,嚴格執行審計工作程式,做到審計程式合規合法、內容完整、方法得當,對審計發現自身工作上出現的問題要及時糾正,有效防範審計風險。
4、控制適度,避免形式。隨著人們對內部管理重視程度的不斷提高,可以通過對內部控制的檢查、評價,找出內部控制系統中的薄弱環節並加以改進完善。但也應注意內部控制的侷限性,避免為了強化內部控制而增加過多控制環節加重費用開支,得不償失。同時,要注意防範行使控制職能的人員協同舞弊,否則既使分工是相互制約的,控制也會失效。
通過對行政事業單位內部控制審計,可以督促被審計單位建立健全各項內部控制規範,進一步明確職責許可權,提高服務效能,合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務資訊真實完整,有效防範舞弊和預防腐敗發生,切實提高公共服務的效率和效果,不斷提升單位內部管理水平,達到單位內部控制科學合理,內部管理規範有效。