農村信貸論文

　　近年來,“三農”問題成為全黨和全社會關注的焦點,要解決好這一問題,增加農村資金投入是關鍵,而建設功能完善的農村信貸體系正是形成高效資金流的重要手段。下面小編就為大家解開，希望能幫到你。

　　篇一

　　近年來，基層法院受理的金融糾紛案件大幅上升，且基本上是農戶小額貸款案件。筆者對近年來審理的農戶小額貸款案件進行了深入細緻的調查研究，對農戶小額貸款案件中存在的問題、成因及對策作如下分析。

　　一、農戶小額貸款案件存在的主要問題

　　1、農村信用社在通過訴訟方式催收借款時未認真審查當事人的基本情況，有些當事人已不具備主體資格，增加了貸款回收的風險。2、信貸人員在發放貸款時審查不嚴，有些借款人假借他人之名與金融機構簽訂借款合同或保證合同，致使貸款最終無法追回。3、金融機構貸後監督機制不健全，貸後疏於管理，甚至不予催收，待訴訟時效期間屆滿或臨界時，才發現借款人甚至保證人均下落不明，貸款回收無望，形成不良貸款。4、有些信貸人員素質低下，為逃避責任，在明知借款合同或保證合同上的簽名虛假時，聲稱借款人及保證人下落不明，要求法院利用公告方式送達相關法律文書，或在借款人、保證人收到相關法律文書後阻止其到庭，使得一些當事人認為合同上非本人簽字，與己無關，即使收到法院開庭傳票也不到庭，使審判人員很難識別真偽，容易形成錯案，導致當事人上訪或申訴。

　　二、農戶小額貸款風險形成的主要原因

　　1、自然及市場風險。小額貸款的物件基本上農民，農民貸款主要是用於種植、養殖業的投入，而種養業又是弱質產業，農民是弱勢群體，受自然及市場影響較大，存在著較大的自然及市場風險。一旦農業受災，農業減產，產品銷售受阻;將直接導致農民減產，還貸能力減弱。這些風險具有不確定性的特點，加上貸款物件點多面廣，一旦遇上，農戶貸款就難以清收，農業的自然及市場風險將直接轉化為貸款風險。2、貸款調查不到位，部分村農戶資信評估存在形式主義現象。目前，農戶小額貸款審查和信用評級主要依靠村委和農戶，但村委會和其成員作為土生土長的當地人難免摻雜一些人情關係等成分，使資信評估工作帶有一定的隨意性和片面性，而信貸人員又缺乏農戶小額信用貸款的深入調查，有的農村信用社在核發農戶貸款證時，主要基礎資料靠村組幹部代為填報，信貸資料殘缺不全。有的信貸員在放貸中，只採取聽村組幹部對貸款農戶的口頭介紹，看村組幹部報來的殘缺不全的基礎資料，甚至憑貸款戶近年還貸感覺等。由於信貸人員調查不深入，對貸款戶情況掌握不夠，造成金融機構貸款風險居高不下。3、辦理貸款手續時審查失誤，造成責任落空的風險。農村信用社在辦理農戶貸款手續過程中，未嚴格執行有關規定，只憑借款人提供的身份證明、印章辦理手續。表面上看似乎手續嚴密、完善，實際上因農戶貸款證一旦轉借他人、被他人盜取、騙取，就形成冒名頂款。在聯戶擔保貸款中，也存在擔保人未到場，其印章、簽字、手印全由一人操辦，並未真正完善擔保手續。這些貸款一旦逾期，極易導致責任落空而形成貸款風險。另外，因農戶小額信用貸款、聯戶擔保貸款比較容易取得，一些工商企業特別是困難企業在通過正常渠道難以獲取貸款的情況下，以企業負責人、會計、內部職工等個人名義，以農戶貸款的小額信用貸款，聯戶擔保貸款等方式向農村信用社獲取貸款，用於企業開支使用，一旦企業無能力歸還貸款或破產，就形成糾紛難斷的貸款風險。如去年受理的8起小額貸款案件即是以企業負責人、會計，內部職工等個人名義，以聯戶擔保貸款的方式向農村信用社貸款，涉案金額達200多萬元，現該企業申請破產還債，該貸款糾紛難斷，形成貸款風險。 4，貸後檢查監督機制不健全，貸款管理滯後。貸款檢查是貸款“三查”制度的重要環節。為降低貸款風險，農村信用社應加強貸後檢查工作。一方面農戶貸款額度小、物件廣、分佈散，行業雜，而信用社信貸工作人員力量不定，削弱了對農戶小額貸款的到期清收。另一方面，有的信貸人員存在重企業輕農戶的模糊認識，認為農戶貸款是人在帳不爛，所以農戶貸款逾期也不及時催收，加之管理部門對農戶貸款貸後檢查不到位，有的信貸員認為農戶貸款金額小，形成貸款風險每戶不過幾千元或萬餘元，因此造成貸款逾期不聞不問，借款農戶下落不明，導致農戶貸款不良比率有增無減。 5，信貸人員素質低下，形成道德風險。農村信用社有些信貸人員利用人手不足、審查不嚴、操作上不規範等漏洞，搞人情貸款，自批自用貸款，甚至假冒貸款，使信貸風險有延續和放大的可能。6、部分農戶信用觀念不強，容易引發信貸風險。由於鄉鎮企業在改制過程中紛紛逃廢信用社債務，受社會信用大環境的影響，部分農戶信用觀念淡薄，總是挖空心思鑽法律滯後的空子，千方百計逃廢農村信用社的貸款。如有的貸款農戶貸款後全家外出打工，致使貸款到期通知單無法按期送籤，使農村信用社的貸款因超過訴訟時效期間而敗訴或不得已而申請撤訴。有的農戶甚至在信用社上門催收時還以種種方式抵賴，認為農村信用社貸款要人情關係，一旦貸款到手，寧可逾期加息也不願意到期主動歸還貸款。如果對這部分農戶的貸款催收措施軟弱，將間接地助長農村信用社環境的惡化而造成貸款風險。

　　三、農戶小額貸款風險的防範措施

　　1、建立風險補償機制。由於農業的投入效益低下，農村信用社只得以高成本、低收入的方式向農戶投放貸款，而鑑於農村信用社擔負著農村金融主力軍的作用，國家應從不同角度在政策上給予傾斜支撐，讓農村信用社在較為寬鬆的環境中得以發展。如減免信用社支農貸款利息收入營業稅等。對信用社投放的農戶小額信用貸款利息實行減免稅，既可以減少信用社支出，壯大信用社的支農實力，同時又可以減輕農業負擔。再比如建立農戶貸款保險機制。農民在貸款生產經營中出現的自然災害風險和市場風險是無法防範的，農民目前的弱勢問題不能完全推向市場和完全由農村信用社承擔，應建立農戶貸款的風險基金保障制度和農戶貸款擔保機制。

　　2、健全信用社內控機制，強化貸前調查工作。貸前調查是農村信用社貸款管理的一向重要制度，是加強和提高農村信用社貸款質量的關鍵。農村信用社在發放貸款前必須嚴把調查關。信用社的信貸人員應對農戶的家庭人口、承包面積，勞力、家庭年收入、支出、資信狀況等進行認真調查，掌握第一手資料。對農戶評級結果達成一致後，由評信小組成員簽名確認，明確責任，並聯責清收，對農戶評信結果應在村公務欄進行公示，接受群眾監督。在發放貸款證過程中，應由信貸員送證到農戶手中，嚴禁將農戶貸款證交由村幹部或農戶代表代送，以防止丟失、塗改、亂收費等現象。

　　3、落實信貸分級審批責任，嚴把貸時審查關。從基層農村信用社到縣級聯社，必須配備強有力的信貸審批班子，嚴格實行貸款分級審批制度，提高信貸審批實力，規範信貸審批行為，明確分級審批許可權，落實信貸分級審批責任，避免審貸流於形式。繼續深化內部機制改革，強化內控建設，消除風險管理的漏洞。在強化信貸員第一責任人制度的同時，進一步強化基層社主任的責任，嚴格貸款審批手續，落實借款人，擔保人與信貸員三見面制度，核實借款人和擔保人的真實性，確保借款手續合規有效。

　　4、落實責任，強化貸後檢查制度。貸後檢查是降低貸款風險的關鍵。農村信用社要建立科學、完善的農戶貸款貸後管理責任制，將貸後管理責任落實到人，對農戶貸款的管理和回收制定管理目標，建立健全考核機制，要分清人為與客觀因素，合情合理地追究責任，提高對到期貸款的回收率。因為貸款一經發放，其使用權即轉移給借款人。因此，貸後必須深入貸款農戶進行檢查，檢查貸款資金是否用於農戶生產，是否被挪作他用，一經發現應及時採取收回貸款措施，降低信用社的貸款風險。

　　5、加強農村信用社員工的素質建設，把不良貸款風險降到最低。不良資產產生的原因多種多樣，但農村信用社一些員工自身素質差是造成不良貸款產生的首要原因。因此，農村信用社的第一要務就是要培養一支素質過硬、積極向上的信合隊伍，克服信貸投放過程中的道德風險，加強對不良貸款的清收力度。嚴格規範貸款操作，對貸款“三查”制度落實不到位、貸款手續不完備、信貸人員與貸款戶惡意串通騙取貸款、違章貸款、人情貸款等行為，加大處罰力度，對在貸款運營過程中違法違規現象要嚴加查處，追究有關人員的責任，對造成貸款損失、形成不良資產的，要實行嚴格的“問責制”，追究貸款第一責任人的責任，最終使農村信用社不良資產狀況從根本上得到改觀。

　　6、建立信貸公示制度，加強對農戶貸款的社會監督。充分發揮群眾在農戶信用評級、信貸投向、跟蹤管理等方面的監督作用，推行農戶貸款公示制度，將貸款農戶的姓名，貸款金額、用途、擔保人等進行張貼公示，對有改變用途，冒名貸款，多頭貸款的，群眾可以舉報，從而將信貸資金執行置於群眾的監督之下，有效地防範貸款風險。同時，對到期催收不還貸款的農戶可採取在黑板報上抄報名單或通過廣播、電視公告;對有錢不還，故意拖欠、有意逃廢貸款債務的農戶，要採取法律手段強制催收，並將其公開曝光，讓其受到經濟和法律的雙重製裁，做到制裁一個，影響一片，教育一方。對恪守信用，到期主動歸還貸款的農戶可發給《信用證》，並在貸款的授信額度和貸款利率上給予優惠，以提高貸款農戶的信用觀念，防範貸款風險。

　　篇二

　　為了優化農戶貸款環境，1999、2000年中國人民銀行相繼制定並頒佈了《農村信用社農戶小額信用貸款管理暫行辦法》、《農村信用社農戶小額信用貸款管理指導意見》，提出農村信用社要適時開辦農戶小額信用貸款，簡化貸款手續，方便農民借貸。這標誌著中央銀行決定在正規金融制度框架內開展過去主要由非政府機構或組織實施的貸款方式，並希望通過金融創新的方式改善缺乏抵押和擔保能力的中低收入群體的金融服務。在中央銀行的推動下，全面試行並推廣小額信貸活動在2002年得到了大發展。據中央銀行的統計，到2002年底，全國就有30 710個農村信用社開辦了此專案，佔農村信用社總數的92.6%;兩種小額貸款餘額共近1 000億元，獲貸農戶5 986萬戶;評定信用村46 885個，信用鄉鎮1 736個。農村信用社正以主力軍的身份出現在小額信貸的舞臺上。

　　1雙贏的信貸方式——農村信用社農戶小額信貸

　　1.1農戶小額信貸——農村信用社發展的現實選擇

　　從市場營銷的一般原理看，農村信用社農戶小額信貸是農信社積極開展貸款營銷活動的有效途徑。市場營銷學理論認為，要實現某一機構目標，關鍵在於確定目標市場的需求情況，能比競爭者更有效率地更快捷地為消費者提供其所需要的產品和服務。就農村信用社而言，貸款業務是其最主要的盈利來源，農村應該是其最主要的市場，因此能否抓住並贏得一般農戶關係著各家農村信用社今後業務發展與競爭成敗。農村市場主體——農民大多數以家庭為作業單位，進行小規模經營，資金需求額度較小，又無有效抵押物作擔保品。因而，改變了過去金融機構追求抵押、擔保，尋找大戶的貸款方式，採取了分散、小額貸款形式，按照農戶信用等級或採取聯保方式發放的小額貸款是農村信用社為農村市場提供的最適合產品。若要不顧自身經營能力、經濟實力和公共關係盲目去搶佔城市市場，無異於捨本逐末，得不償失。

　　從農戶小額信貸的實施效果看，農村信用社農戶小額信貸促進了農村信用社資產的優化和自身業務的健康發展，進一步增強支農實力，形成良性迴圈。如今的農村信用社已經是商業化了的獨立經濟主體，以追求利潤的最大化為首要目標。因此，如果農村信用社開展農戶小額信貸不能為其帶來任何好處的話，其必然會退出小額信貸市場。但是從現實的情況來看，農村信用社開展農戶小額信貸的熱情不斷高漲。這無疑源於農戶小額信貸業務的成功實踐。2002年，全國農村信用社各項存款比年初增加2 589億元，各項貸款增加1 951億元，不良貸款比例下降7個百分點，實現增盈減虧33.86億元。通過對湖北省某市農村信用合作社開展小額信用貸款與企業貸款的風險與收益進行實證分析得出的結論更是證明了這一點，其結論為：從風險的角度看，小額農貸的風險低於企業貸款，而對利息收入的貢獻卻大於企業貸款;從農戶小額信貸與企業貸款的成本收益比較來看，如果考慮壞賬損失這一風險成本因素在內，農戶小額信貸總體收益率反而比企業貸款總體收益率高10.643個百分點。因此，作為我國農村金融中堅力量的農村信用社開展農戶小額信貸業務不僅是順應時代潮流，不斷滿足農戶貸款需求的一種積極表現，同時也是培育自身新的金融業務點和盈利點的需要。

　　1.2農村信用社農戶小額信貸——農戶脫貧致富的法寶

　　首先，農信社小額信貸極大地改善了農戶貸款環境，而且有效降低了交易成本。由於村委會成員對本村村民的具體情況比較瞭解，農村信用社小額信用貸款業務採取與村委會成員合作組成信用評定小組***有些地區信用社還建立了村信貸協管員制度***對農戶進行全面的信用等級評定的方式，並採用“一次核定，隨用隨貸，餘額控制，週轉使用”的貸款方式使農戶在規定的信用額度範圍內隨時可以獲得貸款。這種貸款方式對於農戶來說，簡化了貸款手續，免除了傳統商業貸款活動中借款可能發生的公證費、資產評估費、招待費等，也不需要承擔國際經典小額貸款模式所涉及的強制儲蓄成本、繳納小組基金的成本、頻繁參加小組會議和頻繁還款的交通成本及機會成本等;對於農村信用社來說，避免了因資訊不對稱而產生的“逆向選擇”“道德風險”，克服了金融機構與農戶貸款博弈中長期存在的問題，極大地提高了農戶獲取貸款的可能性。

　　其次，實踐證明，農村信用社開展的小額信貸業務，在有效緩解農村金融抑制，促進農村產業結構調整，增加農民收入方面起到了支援“三農”中堅金融力量的作用。隨著農村經濟發展和改革的深入，尤其是中國加入WTO之後，農業發展有了新的要求——中國農業必須進行戰略性結構調整。而農村信用社小額信貸無疑為支援農村產業結構調整和農業產業化發展提供了資金保障。山西省臨汾市農戶自2001年以來，在農村信用社的支援下，通過“公司十農戶”的模式，辦起了幾十個333.3～2000hm2大小不等的蔬菜基地、特色水果基地和藥材基地，建成了果蔬保鮮中心，組建了銷售中心。通過企業建基地、小額信用貸款扶植農戶進基地、基地帶農戶的方式，生態農業和特色農業得以發展，農業產業結構得到調整，農戶也不會因貸款難而喪失追求農村新的經濟增加點的機會，不斷增加農民收入。武漢新洲區農信社開展農戶小額信貸成效顯著。2002年，全區小額信貸累計投向漁業4 000多萬元，蔬菜1 400多萬元，蘑菇700多萬元，蛋雞680萬元，雞湯420萬元，木業220萬元。僅大埠水產養殖區投放貸款達850萬元，接近40%農戶得到了貸款支援，新增精養漁池400hm2，新增黃顙魚套養面積333.3hm2，促進了養殖業超常規發展，極大地推動了農業支柱產業的建設。通過調查，在當地通過貸款發展漁業的農戶，戶平收入增加2 000元，人平純收入達到了3 400元，比上年增加400元。

　　2三大主要矛盾——農村信用社農戶小額信貸發展的“攔路虎”

　　2.1日益擴大的信貸資金需求與有限的信貸資金供給之間的矛盾

　　從資金供給方面看，截至2002年底，全國信用社不良貸款5 147億元，佔總貸款額的37%，已由19 542家信用社資不抵債，佔機構總數的55%.鉅額虧損嚴重削弱了信用社的資金投放能力。央行為彌補信用社貸款資金的不足，採取了輸血型的再貸款，但資金規模遠不能滿足，而且農戶小額信貸對農村信用社來說畢竟還是個新事物，處於試行階段要其把大部分信貸資金轉向小額信貸對於一向具有“城市化偏好”的農村信用社來說確實還需要時間和勇氣。從資金需求方面看，農村信用社小額信貸的成功執行，是解除我國需求型金融抑制的最佳途徑。一方面說明農村信用社的借貸資金不再遙不可及，另一方面，許多由於獲得了小額信貸資金支援而走上了脫貧致富道路的農戶已經成為當地農民致富的活廣告，在這種示範效應下，需要農村信用社信貸資金的農戶肯定會有越來越多。隨著該項業務的不斷髮展，農戶的資金需求額也會越來越大。

　　2.2單一的金融服務和金融產品與多元化、多層次貸款需求之間的矛盾

　　***1***期限。目前的農戶小額信貸並未能建立起一種農村信用社向農戶提供中長期貸款，滿足農戶多方面需求的有效機制。由於農信社自身資金實力有限，現階段農戶小額信貸資金主要來自於央行的支農再貸款，而支農再貸款的期限一般較短，為6個月、9個月，最長為一年，並規定不得展期。

　　***2***利率。小額信貸的利率問題是其能否實現可持續發展的關鍵所在，也是借貸雙方都比較關注的問題。如果利率過低，小額信用貸款又會再次成為尋租的物件，中低收入農戶又會面臨再一次被邊緣化的可能。如果利率過高，則會加重農戶借貸成本，打消向農村信用社申請貸款的念頭。比較合理的做法是根據自身的實際經營成本和農戶的還貸能力實行浮動利率。

　　***3***金額。由於農產品需求結構多元化，農戶的生產也不再侷限於糧食生產，還要進行經濟作物、特色養殖、花卉種植等，因此農戶的貸款需求與以往相比大大增加。但是農村信用社在設定農戶小額貸款金額時，非但沒能充分考慮到農戶的實際貸款需求變化，而且從農村信用社或者信貸人員自身利益出發，為降低信貸風險，存在人為壓低貸款額的現象。

　　2.3小額信貸的扶貧性質與農村信用社商業化運作之間的矛盾

　　從全社會的角度來看農村信用社小額信貸，其無疑是一箭雙鵰的好事喜事，即為中低收入群體提供了信貸服務，為其脫貧致富創造條件;又為農村信用社帶來了新的可能的利潤增長點。但是，但從農村信用社的角度來說，太多的利益外溢，因為其經濟行為所產生的社會收益是無法體現在其收益表上的，也就是外部化了，而且在現有體制下又得不到合理補償，甚至還有可能承擔部分社會成本。因為在沒有完善的保障制度，特別是農業保險和農業貸款擔保制度尚未廣泛建立的情況下，農村信用社可能會承擔本應通過保險由社會共同承擔的風險。這也就是為什麼在農村信用社開展農戶小額信貸的過程中仍出現嚴重的“扶富不扶貧”的現象。據報道，80%左右的農戶小額信用貸款實際上是投向了高收人農戶，在對中低收人農戶發放貸款時，農村信用社仍然較為謹慎，中低收人農戶可獲得性仍然沒有較大的改觀。在經濟發達地區更是如此，因為發達地區小額信貸資金機會成本會很高，農村信用社有更多的資金投向渠道。筆者曾對浙江省某市的一家農村信用聯社農戶小額信貸業務開展情況進行了調查。就該信用聯社發放農戶小額信貸的總量來看，呈現出上升趨勢，從2003年的2 900萬增加到2004年的3 400萬，增長率為1.47%.但從其所佔該農村聯社當年貸款總額來看，該信用聯社2003年的貸款總額為18.294億元，2004年為19.218億元，增長率為6.24%，明顯高於農戶小額貸款的增長速度，而且農戶小額貸款所佔總貸款的份額幾乎是微乎其微的，分別只佔1.59%和1.74%.

　　3三大有效措施——農村信用社小額信貸發展的出路

　　3.1探索科學的執行機制——科學設計農戶小額信貸的利率、期限和金額

　　一要本著為農戶著想、為農民服務的宗旨，依據風險大小、信用高低和農戶的償還能力，適當控制貸款利率的浮動，實行差別貸款利率;二要根據農業生產的實際，合理確定貸款期限，使農業生產週期與農業資金週轉速度相銜接，堅決克服人為縮短貸款期限和違背農戶意願安排貸款的做法;三要確定符合農戶資金實際需求的貸款額。農戶小額信貸以“小”為特徵，主要解決單個農戶的資金需求，防止“壘大戶”造成的信貸風險。但小額信貸也不是越小越好，發放的貸款額應至少能維持農戶整個生產週期的資金投入量。

　　3.2構建完善的保障制度——建立新型農業保險和農業貸款擔保制度

　　農業的雙風險性使我們在小額信用貸款的推廣過程中，為保證小額信用貸款的良性迴圈，應規定農戶投資的農業專案向保險公司投保。這是一種將自然災害經濟損失轉嫁給了社會的有效途徑，並且符合分攤風險的互助原理。當今世界上許多國家都開展了農業保險業務，我國自1992年由中國人民保險公司開展農業保險以來，在很多地方進行了試點，但由於商業保險機構的商業利潤動機和實際政策功能之間的矛盾，使其發展困難重重。實踐證明，這種商業化的農業保險模式是不符合我國農業發展形勢的。這就要求我們建立起符合我國農村實際情況的新型農業保險和農業保險制度。可以建立專門的政策性農業保險公司，明確界定農業保險公司的性質，專門辦理農業種植業和養殖業保險，確定農業保險的法律地位，確定其主要經營目標不是盈利，其經營目的、方式和規則等都是與商業保險不同。

　　3.3提供有力的政策支撐——給予優惠政策，引入競爭機制

　　給中低收入人口特別是貧困人口提供貸款具有社會性，能增加社會福利。研究表明給窮人貸一美元比給富人貸同等數額的款能產生更大的社會效益。如果農信社的農戶小額信貸將服務群體擴大到貧困者或低收入人群，則不再是完全意義上的商業行為，而且帶有公共品性質。按照微觀經濟學的原理，由於存在搭便車的現象，公共品的供給永遠是低於最佳供應水平，即公共品的供給是不足的。因此農村信用社在沒有任何外部條件激勵的情況下，向貧困者提供小額信貸顯然是沒有動力的。作為反貧困主體的國家，不能將帶有反貧困性質的業務完全推給已商業化的農村信用社，應通過減少稅費或資金的優惠來幫助農村信用社發展小額信貸。如在再貸款利率方面給以適當的優惠以降低農村信用社的資金成本或調整支農再貸款期限以適應農業生產週期，或實行稅收優惠政策，減免小額信貸營業稅與所得稅，鼓勵農村信用社多發放小額貸款。同時，進一步加大對農村信用社的信貸資金支援，允許像郵政儲蓄等機構進入農村小額信貸市場。這樣不僅可以減低因農戶業務不斷擴大而帶來的資金壓力，而且通過競爭，不斷完善我國農村小額信貸市場，提高其執行的效率和質量。

　　篇三

　　目次

　　一、引論

　　***一*** 改革的背景

　　***二*** 改革的目標

　　***三*** 改革中的主要問題

　　***四*** 改革中的法律缺失問題與本文的研究思路

　　二 ，經濟法學視野下信用社管理模式改革的實然分析

　　***一***管理體制改革中的利益衝突與經濟法的法益觀

　　***二***經濟法基本原則的背離與管理體制改革中利益失衡的成因

　　三 經濟法學視野下信用社管理模式改革的應然分析

　　***一*** 著眼於整個農村金融體系，從源頭上奠定控制政府不當干預行為的法律基礎

　　***二***防止將省級聯社的行政化，發揮信用社協會的作用

　　***二*** 基本法律規範作為改革的前提

　　四 結語

　　一、引論

　　***一***改革的背景

　　自從1950年確定建立信用社以來，半個世紀以來農村信用社已經經歷了數次改革。當前，新的一輪信用社改革又開始了。本次改革是在兩個交叉的背景下展開的。第一，農村問題。三農問題的持續惡化，其原因之一便是農村資金的極度匱乏和資金的不斷外流，缺血與失血並存。而作為農村主要金融機構的農村信用社不僅承擔不了資金支農的使命，反而成為一個重要的資金外流管道。第二，金融問題。自從1998年商業銀行撤出農村後，一方面作為正式金融的信用社的異化加劇，同時各種非正式金融在政府遏制下無序發展，整個農村金融體系需要重新整合以消除風險、增加活力。信用社的改革必須聯絡這一背景。

　　***二***改革的目標

　　根據國發〔2003〕15號《深化農村信用社改革試點方案》***以下簡稱15號通知***的規定，改革的目標是“把信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社群性地方金融機構，充分發揮信用社農村金融主力軍和聯絡農民的金融紐帶作用，更好地支援農村經濟結構調整，幫助農民增加收入，促進城鄉經濟協調發展”值得思考的問題是：這三大目標能否在信用社這一框架內獲得協調?目標與信用社本身的功能定位有沒有內在的衝突?

　　***三***改革中的主要問題

　　根據15號通知及歷次試點會議的內容，改革中的主要問題如下：一是產權模式問題，即信用社是選擇股份制、合作制還是股份合作制。二是組織形式問題，即信用社是採用以縣為單位的一級法人、鄉鎮信用社和縣聯社的二級法人還是銀行形式。三是管理模式問題，這裡的管理專指行政管理，15號通知將管理權下放給了省級政府，因而專指省級政府的行政管理職能。四是金融監管問題。四個問題中，前兩者為微觀領域的改革，後兩者為巨集觀領域的改革。

　　***四***改革中的法律缺失問題與本文的研究思路

　　同很多次的重大改革一樣，法律及法學界再次缺席。表現在：第一，從學術上看，很難見到法學學者對上述問題做出的對策性或學術性見解;第二，從制度上看，這樣一種涉及多層次利益主體的改革，卻缺乏一部明確各方根本性權利、義務、責任的法律規範。

　　尤其值得一提的是經濟法學理論，作為調整現代社會多層次利益主體的一套完整的法律體系，其正規化、原則、宗旨及規制手段都有極強的學術與實踐價值。它的缺席，無疑是改革的不幸。筆者不揣淺陋，在此嘗試以經濟法學基礎理論為指導，對當前的信用社改革給出一個經濟法學角度的思考。本文選取“信用社的管理模式改革”這一視角入手，原因在於管理模式在政府主導型改制中的核心與樞紐地位，甚至可以說，在自上而下的強制性變遷改革中，產權改革發揮作用的空間，在很大程度上也受制於管理模式的改革狀況。

　　二 ，經濟法學視野下信用社管理模式改革的實然分析

　　***一***管理體制改革中的利益衝突與經濟法的法益觀

　　1、信用社管理模式的演變及其利益衝突

　　第一，信用社比較明確的行業管理始於1979年，從那時起由農業銀行進行管理，行政管理與金融監管合一。第二，1996年進行的改革決定農信社和農業銀行脫鉤。業務管理和金融管理分別由農村信用社縣聯社和中國人民銀行承擔。1第三，2003年，15號通知決定將“信用社的管理交由地方政府負責”，“成立省級聯社或者其他形式的省級管理機構，在省級人民政府的領導下，具體承擔對轄區內信用社的管理、指導、協調和服務職能。”同時，“不把對信用社的管理權下放給地市和縣鄉政府、地市不再設立聯社或者其他形式額獨立管理機構。”

　　在信用社的改革史上，管理模式始終是備受關注的焦點。綜合來看，在這一博弈中，涉及如下的利益主體：中央政府，地方政府，信用社***包括職員、社員***、信用社所在地的與之相關的利益相關人***比如農民、個體工商戶、農村中小企業***等等。那麼，這一系列的利益主體相互之間的關係如何?有什麼層次性的關係?信用社的控制權在各個利益主體間是如何分配的?它的變更說明了什麼問題?筆者認為，經濟法的利益分析框架有助於我們理性的把握這一系列問題。

　　2、經濟法的利益觀及其運用

　　眾所周知，法是不同利益主體間的博弈。“法並不創造利益，法律只是發現那些急需得到承認和保障的利益。”2利益衡量是每個部門法分析問題的起點。而經濟法的三元利益調節模式使其具有了獨特的對現代複雜經濟社會問題的包容力。

　　從近代開始，隨著經濟的發展，傳統的二元社會結構逐漸分化，表現在當代學術思想上，哈貝馬斯提出了“公共領域-經濟-國家”的三元模式、柯亭。 阿拉託提出了“市民社會-經濟-國家”的模式等等作為對這一分化的概括。2結構的變遷導致利益的分化，個人利益-國家利益的正規化之外發展出個人利益-社會利益-國家利益的正規化。多層的利益結構中，公共利益逐漸凸現，與此相關的法律問題也越來越多。現實的變化也催生了民法、行政法等傳統部門的現代化，但是行政法、民法過多的向公共利益靠攏，只能導致這兩種部門法本身的異化，換句話說，它們可以進行現代化，但卻難以完成社會化。3完成這一使命的是經濟法學理論。即在以二元利益調整模式為特徵的公法私法之外發展出的三元利益調整模式為特徵的經濟法。4 相比其他的法律部門，這一體系更加符合真實的現實，從而在面對複雜的利益衝突時具有更強的分析能力。

　　具體到信用社管理模式改革，其中也涉及三重利益，首先來分析第一類利益主體。15號通知在歷史上第一次將管理信用社的權力賦予省級政府，因而它們無疑是當前的方案的最大受益者。從歷史上看，在建社初期控制權曾短暫的掌握在社員手中，這是符合信用社制度的法律原理的。隨後，由於國家發展戰略的調整即施行在資金稀缺的條件下優先發展資金密集的重工業的趕超戰略，使金融政策發生變化，採取了以財政代替金融的計劃體系，加強了對金融組織的控制，5信用社的控制權也轉移到中央政府手中。與此相伴，農村信用社逐漸從創社之初的合作金融組織演變成事實上的國家銀行基層機構。這種管理模式所導致的後果便是本文開始所描述的兩個背景。這一次中央政府將信用社的管理權下放到省級政府，原因之一便是試圖嘗試一種新的管理方式以扭轉局面。只不過，中央政府寧願把農信社的管理權交給省政府，也不肯還給所有者。6政府仍然掌握著實際的控制權。

　　其次是第二類利益主體，包括信用社的職員與社員。研究他們的利益變動，需要結合信用社的定位及控制權歸屬。自從行政機關掌握了控制權後，中國的信用社就有其名無其實，合作金融從來就沒有存在過，現在的合作金融是一種沒有所有者的合作制，農民也從來不認為信用社是一種互助性合作金融組織，而是把信用社當作政府部門***或國家銀行***的某類附屬機構。7在這種情形下，社員***分為三種，即個體社員、職工社員和團體社員***的收益主要是股金利息、利潤分紅和貸款優惠等等，基本上不享有基於投資所享有的選舉權監督權等民主管理權。自然的，在改制過程中他們無一例外的被忽視了。大至全省***市***農信社改革整體方案的制定、產權制度的選擇、組織形式的定奪，小到各縣級農村信用聯社清收不良貸款計劃、清產核資方案、註冊資本額度的拍板，均由上級決定，而與自己切身利益息息相關的農信社員工，連參與討論的機會也沒有，只是被動地服從和執行。8

　　第三種利益主體，即是以需要貨幣資金支援的廣大農民、個體工商戶以及農村中小企業為代表的社會利益主體。改革過程中，他們很大程度上也被忽視了。從政策出臺的程式上看，當前的方案是中央金融部門和省級政府的談判中形成的，作為這一改革的利益相關人的廣大農村幹部群眾沒有途徑表達自己的意願。他們的權利也沒有明確的法律的維護。從控制權歸屬及其後果上來看，省級政一旦完成行政集權，其直接邏輯便是遏制這些利益主體由下而上的自主尋求發展資金的可能。各地的改制現實逐漸的證明著這一點。

　　從現實來看，這三類利益主體之間有著激烈的利益衝突，並且產生了明顯的利益失衡。最明顯的一點是，改革中最應該得到維護的農村社會利益反而成為最大的受害者，這樣的改革從程式與實體兩方面是違背法治原則的。我們不禁會問，為什麼本次的管理模式改革最終會出現這樣一種利益格局呢?

　　***二***經濟法基本原則的背離與管理體制改革中利益失衡的成因

　　1， 經濟法基本原則的功能

　　經濟法理論首先強調分析多元利益衝突，但這只是手段，目的在於：以此為基礎，以經濟法的基本原則為出發點，分析導致利益失衡的原因，構建合乎基本原則的利益協調與保護制度，最終使各類主體的行為與相關制度符合經濟法的精神或者宗旨。

　　可見，基本原則處於一個樞紐的位置上，既是經濟法基礎理論鏈條本身的樞紐，又是理論工具與具體社會現實之間聯絡的樞紐。關於經濟法基本原則內涵的界定，學界目前仍有爭議。筆者認為，從邏輯上講，應該從“規則-原則-價值”的關係中把握，“法律原則即是規則和價值觀念的匯合點”。9經濟法的價值或精神是在經濟社會化的條件下的實質公平正義，核心內容是社會整體經濟利益的實現。10作為實現這一理念並貫穿於經濟法實踐運作全過程的普遍性的基本原則，筆者認為有如下三個：對於政府主體來說，是實現其干預行為的正當性，包括合法性與適度性;對市場主體來說，是保證其獲得一種公平競爭的環境;對於社會中間層團體來說，是保證其在自治與管制中獲得獨立發展的空間，發揮其糾正市場失靈與政府失敗的雙重作用。

　　以此為標準衡量信用社管理模式的改革，我們發現，作為政府實施的一種複合干預行為，11在很大程度上卻背離了上述的基本原則，從而導致了嚴重的利益失衡。

　　2、管理模式改革利益失衡成因的經濟法分析

　　首先，這一改革模式違背了政府正當干預原則。就政府主體而言，通過行政權力取得信用社的控制權缺乏合法性基礎。根據2003年9月中國銀行業監督管理委員會《農村信用社省***自治區、直轄市***聯合社管理暫行規定》，“省級聯社是由所在省***自治區、直轄市***內的農村信用合作社市***地***聯合社、縣***市、區***聯合社、縣***市、區***農村信用合作聯社、農村合作銀行自願入股組成，實行民主管理，主要履行行業自律管理和服務職能，具有獨立企業法人資格的地方性金融機構。”從法律上看，省聯社應是依法自主經營，自負盈虧，自擔風險，自我約束的市場主體。但是，具有更高位階的國務院一紙15號通知卻將這一省級聯社定位成省政府領導下的管理機構。

　　這明顯的違背了法人制度的基本原理。從原理上看，基層信用社法人為解決各基層社之間資金清算、資金融通以及其他跨區合作問題，共同出資設立了聯合社，並且共同擁有對聯社的控制權;換言之聯社是為各個基層社服務、受其支配的法人。這種自下而上控制、自上而下服務的體制符合信用社的運轉規律。

　　但是，在我國的信用社中，一直以來由於所有者的民主管理權力沒有得到法律保護，行政人控制與內部人控制成為常態。而此次改革，不僅沒有消除原有的信用社管理中的不當行政干預現象，反而以制度化的形式鞏固下來，將控制權明確的集中到省級政府手中。這完全是計劃經濟條件下的邏輯。省級行政權力與聯社的結合，必將使聯社發展成為披著企業外衣的準政府機構，成為又一個政企不分的怪胎。12在這種狀況下，聯社及基層社不可能建立起符合現代法人治理結構的組織模式，社員大會、理事會、監事會的內部制衡機制、作為所有人的社員的選舉權和監督權必將流於形式，作為社員的股權性的投資必將異化成為債權性的存款。在這一點上，國有企業的曲折經歷已經給我們積累了足夠多的沉痛教訓。

　　既沒有資本出資關係、又沒有專門法律授權，省級政府以“支農”的口號取得對信用社資產的控制權，是違背基本的法治理念的，由此而對信用社行使的政府幹預行為是缺乏合法性基礎的。

　　第二，管理模式改革也沒有遵循維護公平競爭的原則，這必然會使農村的社會公共利益受到損害。因為，地方政府一旦控制了信用社，出於自身利益的本能考慮，必然會將財政支農行為在內的行政行為與對信用社的控制利用緊密結合起來。信用社的未來既不是合作化，也不會是商業化，只能是一種行政化或者官商化。可以說，“農村信用社在當前的種種改制，實際上是地方政府向正規金融部門的再一次擴張。”13與這一過程必然相伴的是，政府對非正式金融14的打擊力度將會加大，農村金融的行政壟斷性加強，公平競爭的原則遭到背離，反壟斷法出臺的前夜，又一個行業性的行政壟斷系統產生了。結果是各種金融自治與互助團體更加缺乏生存的空間，農村生產發展獲得資金更加困難。可見，政府的不當干預，行政壟斷的保護、市場競爭的壓制、農村資金的惡化有著深層次的內在聯絡。經濟法基本原則的違背必然使改革的走向與目標南轅北轍。“幾乎可以確定的是，現有省聯社體制的設計將不可避免地成為下一輪改革的物件，農村信用社也不可避免地會有第二次、第三次改制。惟一不確定的是，我們為此將付出多大的代價。”14

　　三 經濟法學視野下信用社管理模式改革的應然分析

　　通過經濟法特有的利益分析框架，我們分析了管理模式改革中的利益衝突;以基本原則為出發點，我們分析了利益失衡的深層次原因。緊接著，我們將根據經濟法法律調整模式，就管理體制的應然狀況給出一個制度性兼具學術性的回答。

　　***一***著眼於整個農村金融體系，從源頭上奠定控制政府不當干預行為的法律基礎

　　政府在管理模式中的行為失範，相當一部分原因是由於自己在整個農村金融體系中的角色定位不當。換言之，政府在信用社管理方面的行為只是系統性干預失範的一個子專案。因而有必要從農村金融體系的高度來分析，這是解決問題的一個前提。

　　農村的正式金融，從組織上看，包括有信用社、農業銀行、農業發展銀行等等，從功能上講，可以分為政策性金融，商業性金融，合作性金融。根據美國金融學家羅伯特·莫頓***Robert C.Merton***和茲維·博迪***Zvi Bodie ***的觀點，應該從功能視角出發來分析，而不是在現有的金融機構與組織既定的前提下來討論農村金融組織結構的優化，應該看到，金融功能比金融機構更穩定，即隨著時間推移和區域的變化，金融功能的變化要小於金融機構的變化。15這裡筆者採納功能性分類的觀點並結合我國的現實來考察農村金融體系，在此基礎上具體分析政府幹預的正當性問題。

　　從農村現實來說，功能與組織是不對應的。首先是合作社，原本是一種合作性金融，但是現在它的身上幾乎沒有多少合作的因子，更多的是一種政府控制下的商業性的金融機構，並且承擔了相當部分的政策性金融的功能。其次，本應承擔政策性金融功能的農業發展銀行，在1998年3月，隨著國家糧食流通體制改革，國務院決定將農發行承擔的農業綜合開發、扶貧等專項貸款業務，以及糧棉企業加工和附營業務貸款劃轉農業銀行，農發行自此專一履行糧棉油收購資金封閉管理職能。16實際上政策性功能嚴重萎縮，根本承擔不了國家層面上支農的使命。

　　這種混亂的局面危害很大，首先影響各自金融功能的發揮，其次更重要的是必將導致政府對於各種不同功能的金融組織干預行為的基礎不清晰。因為對於農業政策性金融來說，一般是由政府全資創辦、政府參股或提供國家保證等形式，以保證經營的政策性，有效的貫徹執行政府意圖，在這種情況下，政府基於出資關係或其他法律關係，干預就有了合法性基礎;對於商業性金融，無論是國有獨資還是股份制，在《公司法》和《商業銀行法》等法律的保護下，政府都無權直接的干預***當然可以採用股權式的市場行為***;對於合作性金融，由於沒有資本紐帶，除非基於相關法律的規定，政府是無權干預的。因而，面對不同的金融組織，政府的許可權是不同的。如果不從法律上對一個金融組織的上述功能加以區分，基礎法律關係的混沌必然會為政府機關的干預提供自由發揮的空間。事實也證明如此，政府對信用社的干預不都是打著“支農”的旗號嗎?在這個問題上也顯示出法學和經濟學在這一問題上的互補性，經濟學家多是關注地方政府借支農為名將國家與自己捆綁在一起，進而引發的道德危機和逆向選擇;而從經濟法的角度，我們更應該關注這種干預行為的違法與合法的三八線，分解其背後的各個法律關係，進而構建起經濟功能與法律責任相一致的金融組織體系，從而嚴格的規制政府針對不同類別金融機構的行為限度。

　　***二***防止將省級聯社的行政化，發揮信用社協會的作用

　　前文已經詳細的分析了省級聯社行政化的危害，鑑於政府行政權力的擴張本性，因而在運用政府權力矯正市場缺陷時不得不更加謹慎冷靜。現代經濟法的發展再一次給我們以啟示：經濟法既重視國家因素與市場因素的綜合，又肯定社會中間層克服政府失靈與市場失靈的作用。17以行業協會為代表的社會中間團體，具有單純的政府與市場所不具有的功能，在當前主要表現為對政府幹預的抵禦。換一個角度，可以將其視為政府權力的分權者或替代者。18這種經濟法主體的發展壯大，在管制主體中增加了一個分權者，從而由下而上的提供了一種針對政府不當干預的制衡機制。

　　以美國為例，美國信用社協會***Credit Union National Association，CUNA***是為信用社服務的聯合社團，有地區分會、州協會***Credit Union Leagues***和全美信用社協會三個層次。協會與聯社之間有比較明確的分工：聯社主要為社員信用社提供資金融通、投資代理、資金清算、證券託管等經營性服務;協會代表會員信用社協調公共關係、進行職業教育、出版行業刊物、政策分析和研究和進行宣傳採訪等非經營性服務，19協會的一個重要工作便是維護信用社的合作性質，抵禦來自政府、銀行界的壓力。比如維護免稅待遇。20目前我國對協會的設立管理的比較嚴格。原因比較複雜。但從經濟法上多個利益主體分權制衡的角度來看，這種做法是短視的。我們有必要確立協會的經濟法主體地位。

　　***三***基本法律規範作為改革的前提

　　由於我國特殊的國情，信用社的改革離不開政府自上而下的推動，強制性變遷有一定的必要性。但政府應剋制自己的權力擴張衝動，遵循基本的經濟規律，謹記“農村金融的干預應該始終以完善和促進市場執行為根本目標，所有的干預都應該以最終減少政府幹預、增加私營金融服務和競爭為最終目的”21.可是，政府在信用社改革中沒有做到這一點。從法治層面講，原因之一在於缺乏法律的強制性限制。法律，作為一種限權與控權的工具，在信用社的改造過程中缺失了。

　　與經濟法律的缺位相伴的是經濟政策的錯位。政府的經濟政策***比如國務院的各種通知***以靈活性見長，但缺點也是明顯的。相比法律，政策缺乏一種公共性，這從政策制定的主體和程式上可以體現出來;缺乏一種基礎性，未能從法律層次上規定利益主體基本的權利義務責任的邊界;缺乏一種救濟性，受到侵害的利益主體無法宣示自己的權利，找不到獲得司法力量支援的通道。政策主導下的改革，排除了市場權利主體的發言權，進而堵塞了司法力量的進入渠道，在很大程度上使改革演變成為了行政機關內部***中央政府與地方政府，政府內的各個部門等等***的利益交易。

　　反觀世界各國的信用社制度，大都是以明確的法律規範為基礎來完善信用社制度的。美國1916年通過了一個《聯邦農業貸款法案》，聯邦土地銀行就是根據這一法案成立;1933年又通過了另一個《農業信貸法》，據此建立了另兩個農村信用合作機構：生產信貸協會和合作社銀行。日本農協是根據1947年頒佈的《農業協同組合法》在全國範圍內建立的。22法律的重要性還體現在中俄農業改革的例項上，俄羅斯的農業改革由於在初期便確立起了一個基礎的法律框架，因而有力的制約了行政權力的膨脹，沒有為一個“盈利的官僚部門”的反市場既得利益的形成、擴張和硬化提供土壤。因而有遠比我們明朗順暢的改革前景。 23由此可以說：改革必須法律先行，一項涉及多方利益的改革，必須由法律對各方權利義務責任的分配確立基本的規則及救濟渠道。

　　四 結語

　　信用社改革是整個農村金融改革的一個突破口，而信用社的管理模式改革又是整個改革的一個樞紐。但當前的改革模式卻隱含著許多重大缺憾。發現它並作出學術性的回答，是學界的使命。但遺憾的是，經濟法學缺席了。對於改革本身，這是一種損失。24不同的學術研究體系決定了學科之間的功能、價值互補性。經濟法對於實質正義、經濟民主的追求、對於社會公共利益的維護及相關的分析框架，迥異於經濟學，對於改革，二者缺一不可;而由經濟法理念制度化形成的經濟法律規範，更是改革成功的必備要素，而這是單純的經濟學所不具備的。

　　筆者相信，理論品性的不同使學科之間不可替代。面對複雜的改制，經濟法學研究的缺乏必將影響改革的績效甚至是方向***事實證明也確實如此***。因而，筆者著眼於農村信用社的管理體制改革，根據經濟法學的相關基礎理論，從改革中的利益衝突入手，分析了利益失衡的成因，提出了經濟法視角下的應對之策。